Discorsi

signor presidente , onorevoli colleghi , molte volte in questa Aula si sono dibattuti i problemi della giustizia e dell' ordine pubblico . in non pochi momenti lo si è fatto in una contrapposizione dialettica particolarmente aspra — talvolta nella tensione creata da fatti particolarmente gravi — e ponendo l' accento più sugli aspetti sociologici e politici dei fenomeni che non sulla loro analisi obiettiva e sulla ricerca approfondita di efficaci rimedi a breve e a lungo termine . nel novembre e dicembre dello scorso anno , in una impegnata serie di sedute dedicate alle mozioni sullo stato della giustizia, sia il Governo che i gruppi parlamentari hanno avuto modo di dimostrare, viceversa, una convergenza non irrilevante di posizioni. e a questa discussione mi richiamo, unitamente alla recentissima esposizione del ministro Cossiga nell' altro ramo del Parlamento, considerando acquisite le informazioni date in queste occasioni e le ipotesi di terapie suggerite. scopo dell' odierna comunicazione è la esposizione riassuntiva dello stato di fatto e delle linee di correzione che pensiamo siano necessarie e produttive. un forte acuirsi della criminalità ed una conseguente inadeguatezza delle correlative funzioni pubbliche — amministrative e giurisdizionali — ci pongono dinanzi al dovere di precise assunzioni di responsabilità, richiamateci nelle scorse settimane, con toni che non è retorico definire drammatici, dai procuratori generali — primo fra tutti quello della Corte di cassazione — nelle loro relazioni in occasione dell' inaugurazione dell' anno giudiziario . con la massima autorevolezza, lo stesso presidente della Repubblica (che già ne aveva scritto nel suo messaggio al Parlamento del 1975), insediando nel mese passato il nuovo Consiglio superiore della magistratura ha a sua volta denunciato la serietà della situazione. ed il Consiglio vi ha dedicato le sue prime sedute, dimostrando piena consapevolezza della globale urgenza di idonei rimedi. dobbiamo, tuttavia, pur nella emozione suscitata da una tremenda cronaca nera quasi quotidiana, non allontanarci dal preciso indirizzo segnato dalla Costituzione della Repubblica che ha scelto, tra le diverse finalizzazioni del magistero penale, non la retribuzione punitiva del reo, ma un orientamento di fiducioso recupero sociale: finalità che non può venire meno anche quando si è di fronte a freddi misfatti e a una spirale crescente di delinquenza aggressiva. siamo lontani da una generalizzata assoluzione degli individui, che dovrebbe riversare — secondo una errata sociologia di parte — la colpa di ogni singola distorsione sulla società, sulle sue insufficienze e sulle sue storture; ma siamo non meno contrari ad una spinta reattiva che vorrebbe farci retrocedere da una linea di civile progresso dei diritti di ogni uomo. a nessuno può sfuggire l' esigenza di fermezza che il nuovo corso della criminalità, alimentato da un impulso che sembra intrattenibile, e che attenta in radice alla tranquillità di vita delle nostre città, reclama per rispondere all' appello che sale sempre più alto da mille e mille voci; ma nessuno può attendersi che tale fermezza si disgiunga da un senso autentico di giustizia. qual è la realtà presente? abbiamo avuto una crescita assai preoccupante della delinquenza, con punte di terribile consistenza nelle rapine, nelle evasioni non di rado clamorose dagli stabilimenti carcerari e nel sequestro di persone, che commuovono fino all' angoscia soprattutto nei casi crudeli di vittime nella più tenera età o di persone gravemente esposte, per età o per malattia, al più serio pericolo per la loro stessa vita. e se nelle morti violente le statistiche ci dicono che non si è verificato un peggioramento quantitativo né che siamo ad un livello comparativamente deteriorato rispetto ai paesi stranieri, è pur vero che vi sono stati alcuni omicidi che, per la personalità e l' altissima pubblica funzione degli uccisi — che conferisce agli attentati una eccezionale carica sovvertitrice — e per l' efferata modalità di esecuzione, hanno prodotto un forte turbamento nell' opinione pubblica . vi è una domanda in qualche modo preliminare: nei tre comparti di atti delittuosi ora enunciati (rapine, evasioni e sequestri) e nell' attiguo sottobosco del teppismo e del vandalismo vi sono nessi in qualche modo ricollegabili ad autentiche fonti politiche? se si dovesse accedere alle pretese di qualche terrorista, che si autodefinisce persino prigioniero di guerra e invoca le convenzioni internazionali, la risposta dovrebbe essere positiva. ma nulla autorizza a trarre convalidate conclusioni in proposito. certamente esistono connessioni organizzative (sono emerse prove nel reperimento di danaro proveniente da riscatti in possesso di cosiddetti brigatisti e simili): ma di qui a riconoscere un motivo politico a tutta la nuova e vecchia delinquenza passa molta strada. è una nobilitazione che questa gente non merita. ed il Governo svilupperà le dovute azioni, in particolare presso quegli Stati esteri dove si è offerta e tollerata ospitalità ad alcuni elementi indiziati o incriminati, affinché non sia negata alla giustizia la necessaria collaborazione. i profondi cambiamenti politici intervenuti in uno di questi Stati possono consentirci — e lo stiamo già sperimentando — qualche risultato. ma va detto più in generale che diffuse ormai sono la sensibilità e la coscienza — fuori e dentro la Comunità Europea — di dover attuare una vera ed efficiente unione delle forze per prevenire e combattere la delinquenza terroristicamente organizzata. i ministri dell' Interno e della Giustizia hanno intensificato le loro relazioni in proposito; ed il ministero degli Esteri curerà ogni utile adesione alle proposte antiterroristiche internazionali, cominciando ovviamente da quelle che si maturano nella sede dell' Onu. per quanto attiene poi al fenomeno del terrorismo internazionale, e allo studio dei paesi europei un progetto di convenzione intesa a perseguire ogni attività di tal genere, al fine di discriminarla da ogni tipo di commissione di reati politici, per i quali deve ritenersi esclusa l' estradizione. la firma di tale convenzione è prevista per il 27 prossimo a Strasburgo. escludendo o ridimensionando un prevalente fine politico, non vogliamo certo disconoscere che da qualche parte si sia tentato o si tenti di creare, con la esasperazione della criminalità, condizioni di alterazione dei rapporti democratici e della normalità costituzionale: esiste, e preoccupa, la presenza di formazioni che ritengono di dover condurre la lotta politica in forme non di contrapposizione ideologica con lo Stato, ma di ricerca dello scontro fisico e di permanente tensione. sono formazioni di estrema sinistra e di estrema destra (i NAP, le Brigate Rosse , gli Ordini nero e nuovo , eccetera) che hanno portato, da un lato, a tragiche azioni terroristiche (a cominciare dalle stragi di Milano, Brescia e del treno Italicus, con lo spargimento di tanto sangue innocente, e sulle quali attendiamo finalmente una parola chiarificatrice della giustizia) e, dall' altro, ad azioni criminose di vera e propria imitazione delle tecniche di guerriglia urbana , tese a scardinare la tranquillità dei cittadini e l' autorità dello Stato democratico . nel 1976 sono stati commessi 1.198 attentati, un numero quasi doppio di quelli commessi nell' anno precedente (628 attentati). nel 1976 si è avuta cioè una escalation del terrorismo, cosa che dà un connotato chiaramente eversivo a questa forma di lotta. alle Brigate Rosse sono certamente ascrivibili non meno di 95 attentati, 12 rapine e un sequestro di persona . i covi scoperti sono stati 30, le persone arrestate 57, i latitanti 13. per quanto concerne i NAP, sono stati scoperti 21 covi, sono state arrestate 62 persone e denunciate 18. gli attentati compiuti da tale organizzazione sono stati 27, le rapine 3 e 3 i sequestri di persona . per quanto riguarda le organizzazioni dell' estrema destra , gli arrestati nel 1976 sono stati 325, i latitanti 62. gli attentati compiuti, compresi quelli attribuiti ad altre organizzazioni diverse da Ordine nuovo e Ordine nero , sono stati 19. in proposito sembra urgente provvedere alla modifica unificatrice dei servizi di sicurezza , per la quale il Governo ha puntualmente presentato un testo alla Camera, assolvendo ad un obbligo da tempo venuto in evidenza. le incertezze dei momenti di transizione indeboliscono fortemente i servizi, proprio mentre sarebbe necessaria una loro piena funzionalità: occorre quindi discutere se decidere senza indugi dettati magari da una rispettabile ma sterile aspirazione al perfezionismo. con l' obiettivo di ricondurre la criminalità entro limiti socialmente sopportabili, dobbiamo distintamente esaminare: la prevenzione dei reati potenziali; la punizione dei reati accertati; il trattamento delle persone condannate. sono tre momenti distinti ma non dissociati. in uno studio dell' Istituto di diritto penale dell' università di Roma spicca per la sua originalità una felice immagine rappresentativa. la prevenzione si paragona ad una chiusa, che escluda o per lo meno contenga il flusso d' uscita dal compartimento della criminalità potenziale verso quello della criminalità reale; la repressione ed il trattamento sono raffigurati come una condotta, che riconvogli verso il compartimento della criminalità potenziale il maggior numero di unità defluite. in sintesi, dato che tra i due compartimenti esiste un flusso continuo a carattere rotatorio, i controlli dovrebbero in un senso rallentarlo e nell' altro accelerarlo. il concetto di prevenzione è assai vasto ed articolato. può dirsi con certezza che non esista un campo nel quale — in positivo o in negativo — non si influisca sulla prevenzione dei reati: la famiglia, la scuola, la politica del lavoro e, delle immigrazioni, l' urbanistica e l' edilizia abitativa, la cultura, (le strutture sanitarie, l' educazione civica e alla non violenza , il rispetto e l' approfondimento dei valori spirituali e religiosi. da uno studio ufficiale americano si desume che il 40 per cento dei delinquenti abituali violenti risulta senza impiego fisso. resta da analizzare se la inoccupazione sia causa od effetto dell' attività criminosa. forse la verità sta nel mezzo. dalla stessa statistica si desume che la maggioranza dei criminali violenti nelle città è di giovani tra i 15 e i 24 anni. non poche voci, dalle più contrapposte posizioni, si levano ogni giorno per denunciare gli effetti perniciosi, specie sui giovani, di una smodata pornografia e della esaltazione — palese od occulta — della violenza nella produzione cinematografica e nella stampa. una difesa del costume e il recupero di certi valori si impongono pertanto anche da un punto di vista strettamente civile. sotto questo ampio profilo, il discorso dovrebbe estendersi ben oltre la legislazione penale e quella di Pubblica Sicurezza . ma basti l' averlo ricordato, con l' aggiunta di due particolari notazioni. la prima riguarda la complessità delle componenti di una autentica coscienza giuridica, in virtù delle quali il grande evasore fiscale, il frodatore valutario, lo speculatore che attraverso accaparramenti aggrava il costo collettivo della vita, il cattivo amministratore pubblico: questi ed altri operatori dell' ingiustizia. sono altrettanto censurabili e turbano l' ordine pubblico spesso non meno degli autori delle ipotesi criminose sulle quali ci stiamo ora soffermando. rileviamo come atti molto positivi le leggi che hanno aggravato in proposito le pene o classificato tra gli illeciti penali quelli che prima erano puniti soltanto in via amministrativa. e consideriamo altamente formativo il progredire di una efficiente riforma tributaria della quale cominciano a vedersi concreti risultati. vorrei ricordare al riguardo l' azione svolta nei mesi scorsi, con risultati significativi, in applicazione della legge numero 159 che ha introdotto sanzioni penali per chi si rende responsabile di fughe di capitali. nel corso del 1976 sono state denunciate 1.484 persone di cui 194 tratte in arresto. questo non lo stabiliamo né io né lei, onorevole Pajetta. a mio avviso per troppo pochi. sì, quelle le pagheranno certamente. in materia tributaria e stato presentato alla « commissione dei trenta » per il previsto parere uno schema di decreto delegato per una profonda revisione del sistema sanzionatorio. il fine che ci proponiamo è di colpire con sanzioni penali le azioni e le omissioni che rivelano l' intento di frodare il fisco, senza attendere i tempi lunghi del contenzioso amministrativo. a testimonianza del rigore che si è già impresso all' azione di prevenzione e di repressione dei reati tributari, valgano alcune cifre. nel 1976 sono state constatate violazioni delle leggi in materia di imposte dirette per 1.348 miliardi di reddito non dichiarato, e infrazioni nel settore dell' IVA per 143 miliardi di tributo evaso. vanno aggiunti i risultati ottenuti nella repressione delle violazioni in materia doganale, con 2.117 persone denunciate, di cui 85 in stato di arresto; nel settore dei monopoli con 9.838 denunce e 404 arresti, e nel settore delle imposte di fabbricazione, in cui si sono registrate 7.423 denunce con 116 arresti. la seconda notazione si riferisce ad una norma della legge Reale riguardante la possibilità di adottare misure preventive d' ordine patrimoniale ed in particolare di disporre la sospensione provvisoria dell' amministrazione dei beni personali, quando sussistano sufficienti indizi che la libera disponibilità di tali beni agevoli la condotta, il comportamento e l' attività di determinate persone. questa norma non ha trovato applicazione, a causa certamente della difficoltà di ben individuare le consistenze patrimoniali delle persone sospette. non si è potuto così verificare in concreto l' effetto dissuasivo di tale misura. occorre tuttavia che gli sforzi degli organi inquirenti si indirizzino con particolare attenzione verso la ricerca delle fonti patrimoniali di alimentazione delle attività criminose. meno infrequente è stato invece il ricorso alla misura preventiva del soggiorno obbligato di persone sospettate di trarre da attività delittuose i loro normali mezzi di vita. la estensione di questa misura rispetto alle ipotesi precedenti non ha mancato per altro di creare problemi in merito soprattutto all' individuazione delle località da prescegliere. alle resistenze dei comuni, poco inclini a concedere ospitalità a persone di discutibile condotta morale, si è aggiunta la preoccupazione di evitare, da un lato, il massiccio concentramento in zone ristrette di elementi pericolosi per la sicurezza e l' ordine pubblico , dall' altro il fatto di impedire il diffondersi della delinquenza anche in territori relativamente immuni da attività delittuose di particolare rilevanza. di qui l' esigenza di approfondire il problema, al fine della ricerca di soluzioni ad un tempo idonee ed efficaci. ma la validità dell' istituto resta ed occorre utilizzarlo saggiamente. sempre in tema di prevenzione del crimine, occorre considerare la consistenza e l' impiego delle varie forze addette all' ordine e alla sicurezza pubblica. rimeditare strutture e normative non significa minimamente misconoscere le benemerenze ed i grandi sacrifici passati e presenti di questi servitori dello Stato. una società profondamente cambiata come la nostra non può combattere una delinquenza giunta a gradi finora impensabili di tecnicismo e di utilizzazione di ogni novità scientifica (siamo giunti al laser e alle stazioni ricetrasmittenti nei caveaux delle banche) senza incisive modifiche nell' addestramento, nelle dislocazioni e nelle tecniche di intervento degli agenti dell' ordine e senza un coordinamento attivo — nell' informazione di ogni loro settore. ispirata a questa basilare finalità deve essere anche l' annunciata riforma della Pubblica Sicurezza con il parziale ritorno alla tradizionale sua natura civile e non militare, in un quadro non meno garantito di efficienza e di disciplina. a quanti militano nel Corpo delle guardie di Pubblica Sicurezza , nell' Arma dei carabinieri e nella Guardia di Finanza , dobbiamo gratitudine per il rigore di vita cui sono sottoposti. anche dal punto di vista retributivo occorre considerare la specificità ed il rischio di questo servizio, valutando (anche se non ne è l' aspetto dominante) il grave costo sociale ed economico del cattivo funzionamento di una valida prevenzione penale. per il personale di polizia e di vigilanza carceraria lo Stato dovrà anche con grande attenzione valutare il frequente caso di chi si trova a lavorare senza limiti di orario e spesso senza possibilità di fruire dei giorni di riposo. un ultimo rilievo sulla prevenzione. vi è al riguardo un posto preciso che spetta a tutti i cittadini, in un duplice ordine di comportamenti. da un lato attraverso sensibili controlli familiari e sociali in fase preventiva e non negando — per pigrizia o per paura — il contributo della testimonianza nelle istruttorie e nei dibattimenti processuali. d' altro canto non v' è cittadino che non possa valorizzare positivamente la non violenza e contribuire a suscitare una coscienza di giustizia. anche certe novità strutturali — come i consigli di quartiere possono giovare collegandosi strettamente ai tutori dell' ordine. non a caso abbiamo visto che negli ultimi tempi le autorità politico-amministrative hanno indetto riunioni: invitando anche i parlamentari, per dibattere i problemi della criminalità e della giustizia. occorre attenzione e delicatezza per non debordare, ma a nessuno può sfuggire l' importanza sintomatica di tali iniziative. la nostra attenzione va portata ora sul secondo punto: la punizione dei reati accertati. enorme impressione hanno destato le recenti dichiarazioni dei procuratori delle corti sull' aumento dei crimini e sul gran numero di reati che restano attribuiti ad ignoti anche se per una esatta valutazione occorre più che il dato riassuntivo, distinguere analiticamente tra gruppi di delitti e di contravvenzioni. l' impunità è senza alcun dubbio il fattore più altamente diseducativo e viene anzi a costituire un vero e proprio incitamento alla delinquenza. sembra pertanto molto più utile cercare e attuare rimedi che non pubblicizzare — fuori degli ambienti tecnico-professionali della giustizia — lo sconsolante bilancio di una autentica sconfitta della legge. rimanendo ai tre reati che maggiormente turbano la sensibilità dei cittadini (rapine, sequestri di persona ed evasioni) dobbiamo tuttavia aggiungere che anche i furti in genere (con alcune sottospecie come gli « scippi » che prendono di mira anche modestissima gente, come anziani poveri appena riscossa la loro modesta pensione) sono arrivati ad un numero inquietante, sestuplicato rispetto a quello degli anni « cinquanta » . le rapine a mano armata, consumate o tentate prevalentemente ai danni di banche, uffici postali e gioiellerie, sono aumentate nel 1976 del trenta per cento rispetto all' anno precedente . ma più che la lievitazione del fenomeno — già di per sé gravissimo — quello che maggiormente crea allarme sociale è la spregiudicata determinazione dei criminali che fanno sconsiderato uso delle armi, sacrificando vite umane , anche nei casi in cui la mancanza di ogni tentativo o gesto di reazione non offre appiglio alla loro crudele malvagità. le modalità di esecuzione di tali reati, sempre più perfezionate, tanto da giungere alla razzia persino nelle cassette di sicurezza blindate delle banche, richiedono certo un maggior impegno dello Stato per contenere il fenomeno criminoso, ma richiedono anche che gli istituti di credito organizzino in modo più consistente la loro sicurezza interna. le rapine richiamano direttamente la corresponsabilità di quanto vedremo tra poco in ordine alla libertà di movimento concessa o subita nei confronti di un certo numero di detenuti. e richiamano anche, per una documentata connessione, il mondo della droga, sulla pericolosità del quale non sempre ci si sofferma. vanno ricondotte tra gli omicidi, anche se le statistiche ufficiali non lo fanno, le vittime dell' abuso di stupefacenti. ventotto giovani vite sono state stroncate dalla droga nell' anno 1976. ed i grandi quantitativi sequestrati — con operazioni che fanno onore alle dogane e alla nostra forza pubblica (in questo campo saggiamente coordinata in un gruppo operativo interforze) — attestano che il fenomeno si va aggravando anche in Italia. i sequestri di persona a scopo di estorsione sono stati nell' anno ora concluso 48 contro i 62 del 1975. la relativa diminuzione (anche se il numero è ancora spaventoso) può attribuirsi a due fattori: 1) una più penetrante e capillare azione preventiva e repressiva degli organi di polizia giudiziaria ; 2) il nuovo orientamento di alcuni magistrati inquirenti — per altro non seguito da altri in casi analoghi — di procedere al fermo dei beni del sequestrato e dei suoi parenti, rendendo impossibile o, quanto meno, di non facile attuazione il pagamento del prezzo del riscatto per il rilascio delle persone sequestrate. al dato regressivo, del fenomeno dei sequestri fa puntuale riscontro però, una più decisa specializzazione delle associazioni a delinquere, dedite ai sequestri di persone, che ora individuano puntualmente e senza errori, prima della commissione del reato, i cittadini titolari di consistenti patrimoni, sottoponendoli, poi, ad un lungo periodo di prigionia, inteso ad ottenere un prezzo di riscatto, il più alto possibile. il reato di sequestro di persona costituisce un fenomeno criminoso di altissimo pericolo sociale, che crea un generale allarme nella popolazione, anche per la connessione che lesso presenta con la malavita internazionale. come ho già notato, il raggio di azione di tale reato ha, negli ultimi tempi, travalicato ogni misura, estendendosi fino al sequestro di creature indifese; la qual cosa rende più difficile, e sotto l' aspetto umano, più penoso il lavoro dell' autorità giudiziaria e degli organi di polizia giudiziaria ... il rapido ritorno a livelli tollerabili di criminalità si impone anche per evitare che siano rimessi in discussione i principi innovativi che abbiamo gradualmente introdotto secondo uno sviluppo naturale dei diritti civili . il Governo ha in animo di proporre una modifica al codice penale che prevede la pena dell' ergastolo per i colpevoli di sequestro di persona quando la vittima sia di età minore: con l' auspicabile aggiunta di una precisa esclusione di questi ergastolani dal possibile beneficio della liberazione condizionale dopo ventotto anni di reclusione. è probabile che l' esperienza ci indurrà a ritenere necessarie anche ulteriori modifiche legislative oltre quelle oggi accennate. ma sarebbe poco responsabile il non utilizzare al massimo — a tutti i livelli — le norme esistenti, non indulgendo ad un atteggiamento critico che finisce col rendere l' azione meno valida e talvolta sterile. la vita carceraria in Italia è turbata da un profondo disordine che rischia di vanificarle le norme che sono state votate dal Parlamento nell' indirizzo umanitario e di rieducazione sociale cui si ispira l' articolo 27 della Costituzione. quando si parla di camerati è necessario non dimenticare mai lo sfondo di miserie, di delicatezza psicologica, di autentici drammi personali e familiari che è alla base di ciascun caso individuale. ma proprio perché l' azione di facinorosi e di violenti non impedisca il corso di quella bonifica umana che ispira la riforma penitenziaria , è necessario individuare ed isolare i responsabili di uno stato di cose che molti detenuti intimiditi o subornati debbono passivamente subirne. nelle carceri si assiste ad un diffuso fenomeno di organizzazione interna tra detenuti. si tratta di organizzazioni con una gerarchia nell' interno delle carceri stesse ed organizzazioni di carattere pseudopolitico con collegamenti da carcere a carcere, con una programmazione delle sommosse e delle rivolte tese a provocare il trasferimento dei detenuti in altre case di pena nelle quali si sente il bisogno di un rinforzo « organizzativo » o dalle quali è più facile evadere. nel corso del 1976 si sono verificate 378 evasioni, contro le 286 verificatesi nell' anno precedente . il numero diventa però assai più elevato se vi si aggiunge quello di quanti, beneficiando dei permessi, si sono dileguati senza far ritorno in carcere. il Consiglio superiore della magistratura ha disposto una indagine sulla gestione delle norme che regolano i permessi dalla quale potranno emergere le indispensabili rettifiche di interpretazione, anche con una intelligente applicazione dell' istituto della semilibertà. nella riforma dell' ordinamento penitenziario (legge 26 luglio 1975, numero 354) è detto che: « nel caso di imminente pericolo di vita di un familiare o di un convivente, ai condannati e agli internati può essere concesso il permesso di recarsi a visitare, con le cautele previste dal regolamento, l' infermo » . « analoghi permessi » — aggiunge la legge — « possono essere concessi per gravi e accertati motivi » . orbene, nel 1976, su una popolazione di detenuti che, nell' arco dell' anno, si è aggirata sulle centomila unità, sono stati concessi 24.172 permessi (di norma, cinque giorni più il viaggio) e si sono verificati 582 casi di non rientro in prigione, di cui un ergastolano, 20 condannati ad oltre venti anni e 43 condannati dai dieci ai venti anni. né sembra che l' aver richiamato l' attenzione su questo fenomeno paradossale abbia sin qui giovato, se è vero che dal 1° gennaio al 16 gennaio, quando ci trovammo presso il presidente della Repubblica , i non rientrati erano saliti a 737, e, quel che è peggio, nei soli tre giorni successivi il numero saliva a 797. a complicare il servizio di custodia vi è il numero piuttosto elevato di detenuti cui è stato concesso il ricovero vigilato in luoghi di cura esterni. nell' anno passato sono stati 4.163, con un impiego di circa mille carabinieri ed agenti di Pubblica Sicurezza . potenziando i servizi medici interni, questo numero potrà essere fortemente ridotto. secondo notizie non fantasiose il disordine carcerario è agevolato anche dall' uso strumentalizzato delle conversazioni telefoniche. qui va detto — a parte l' applicazione — che già il regolamento è forse andato oltre la legge di merito, che prevedeva infatti: « può essere autorizzata nei rapporti con i familiari, e in casi, particolari con terzi, corrispondenza telefonica con le modalità e le cautele previste dal regolamento » . il successivo regolamento fissa l' uso del telefono non più discrezionalmente, ma una volta ogni quindici giorni allorquando non si sia avuto il colloquio personale con i familiari. e aggiunge genericamente che « la corrispondenza telefonica con altre persone è ammessa quando vi siano ragioni di particolare urgenza » . non dubitiamo che il Consiglio superiore della magistratura esaminerà anche l' uso che si è fatto di questa norma. sia ben chiaro che tutto questo tende proprio a dare piena attuazione alla riforma penitenziaria e non ad annullare indirizzi in cui profondamente crediamo e per i quali sono letali proprio i soprusi di pochi violenti ed un generico abuso delle norme contemplate. è necessario che questo sia ben conosciuto da tutta la popolazione carceraria. nell' ultimo Consiglio dei ministri abbiamo intanto proposto un ulteriore stanziamento — e tutti sappiamo che cosa ciò significhi nelle difficoltà attuali — per costruire nuovi e più razionali stabilimenti carcerari. ma, oltre a costruire, occorre anche impedire di distruggere. alla gravità della situazione ha fatto riferimento anche il procuratore generale della Corte dei conti nella sua ultima relazione parlando delle « continue devastazioni delle carceri per agitazioni, sommosse e ribellioni » . nelle critiche riguardo alle conseguenze negative di questa permissività carceraria si chiama spesso in causa la cosiddetta « legge Valpreda » e più in generale la scarcerazione per decorso di termine. la ricordata legge consente al giudice (facoltà discrezionale) di mettere in libertà provvisoria anche soggetti colpiti da mandato di cattura obbligatorio. perché si era resa necessaria una tale facoltà? perché — senza entrare nel merito del caso di specie — in procedimenti dai tempi lunghissimi e dalle contrapposte molteplicità di indiziati, veniva a mettersi in evidenza la sostanziale iniquità del protrarsi di una detenzione preventiva. ed in effetti tre anni dopo l' entrata in vigore della legge ancora il processo relativo al caso più noto è alle prime battute dibattimentali. per altro, la rilevata lentezza delle procedure giudiziarie ha consentito di evidenziare i rischi derivanti da una eccessiva liberalizzazione dell' istituto della libertà provvisoria. cosicché, con la ricordata « legge Reale » , furono introdotte talune limitazioni intese da un lato ad escludere dalla concessione del beneficio gli imputati dei più gravi reati contro 13 sicurezza nazionale e l' ordine pubblico in genere, dall' altro a vincolare il giudice, in sede di concessione della libertà provvisoria, ad una più rigorosa valutazione delle circostanze di fatto e della personalità dell' imputato, con particolare riguardo alla probabilità che il medesimo possa compiere, una volta lasciato libero, nuovamente reati che, pongano in pericolo le esigenze di tutela della collettività. questo è il punto centrale: la durata dei processi, che la ricordata « legge Valpreda » aveva inteso accelerare. se scandalo vi è non sembra sia costituito dal fatto che ad un certo punto il cittadino non sicuramente reo (sentenza esecutiva) esca dalla prigione, ma che dopo sette anni la giustizia ancora non abbia detto la sua parola definitiva. ma prima di parlare della giustizia va detto ancora qualcosa sulle prigioni. il personale di custodia svolge il proprio lavoro in condizioni di estrema difficoltà, anche per una carenza numerica che al gennaio scorso raggiungeva 4.020 unità, su un organico complessivo di 17 mila agenti. sono in atto nuovi concorsi e si devono prevedere ampliamenti di ruoli: nel frattempo si è proposto alla Camera di elevare a 2.500 il numero dei giovani che possono prestare in questa mansione il loro servizio di leva , ed è sperabile che il numero sia ancora aumentato. di più: con un richiamo di contingenti di carabinieri in congedo, finalizzato straordinariamente a questo servizio, fronteggeremo con immediatezza la situazione. nel frattempo, almeno là dove, esistendo sul posto o vicino unità militari, non si creino insormontabili difficoltà pratiche, il servizio all' esterno delle carceri potrà essere affidato ad elementi dell' esercito, se il Parlamento aderirà alla proposta. con questa e con altre misure anche organizzative dovranno essere rese ardue le evasioni, la cui eco tra l' altro danneggia fortemente anche l' immagine dell' Italia nel mondo. la gravità della situazione è dimostrata dalla rilevanza delle cifre prima ricordate. alcune delle evasioni sono state particolarmente clamorose per il numero delle persone evase e per le modalità di esecuzione. tale situazione non è naturalmente sfuggita all' attenzione degli organi responsabili, tanto che la recentissima legge 12 gennaio 1977, numero 1, contempla un notevole aggravamento delle pene per il reato di evasione di cui all' articolo 385 del codice penale . è chiaro per altro che il problema potrà trovare più adeguata soluzione solo nel quadro delle misure strutturali che dovranno essere attuate per consentire di provvedere, nella necessaria tranquillità e sicurezza, alla funzione rieducativa e di recupero voluta dal vigente ordinamento. particolare attenzione meritano, nel quadro complessivo della situazione di cui ci stiamo occupando, i problemi relativi al funzionamento della giustizia. nel prendere atto della dichiarata disponibilità della magistratura a moltiplicare i propri sforzi per corrispondere sempre più efficacemente all' ansia di ordine e di giustizia, occorre delineare le misure di natura operativa e legislativa atte a restituire maggiore funzionalità all' apparato giudiziario ed al sistema penitenziario. per quanto riguarda le misure operative (di più facile e rapida attuazione poiché non richiedono alcun intervento legislativo) debbono menzionarsi: l' obbligo di residenza dei magistrati, con particolare riferimento ai titolari di uffici direttivi; la valutazione, specie per il conferimento degli uffici direttivi e per l' assegnazione alla funzione requirente, delle capacità attitudinali con preminenza rispetto ad altri elementi di valutazione; la necessità di rinviare trasferimenti da uffici giudiziari alla cui copertura sia prevedibilmente difficile provvedere con immediatezza; l' opportunità di adottare un sistema che unifichi la decorrenza dei trasferimenti da un' unica data annuale; il coordinamento delle ferie dei magistrati con le ferie degli avvocati, in modo da evitare la conseguenza di un protrarsi dell' inattività degli uffici al di là dei limiti rispettivamente previsti; la massima utilizzazione delle strutture esistenti, ad esempio con previsione di udienze pomeridiane. come il ministro Bonifacio ha annunciato, è ormai pronta una vasta riforma legislativa che prevede: l' abolizione degli uffici di conciliazione e di pretura; l' introduzione del giudice onorario con competenze civili e penali; la ristrutturazione dei tribunali con la previsione di regola del giudice monocratico, ma con distinzione delle funzioni inquisitorie e istruttorie da quelle giudicanti; la riduzione dei componenti dei collegi di appello e di Cassazione; la profonda revisione delle circoscrizioni giudiziarie. e di imminente presentazione un disegno di legge concernente significative riforme del processo civile. per il processo penale , mentre sono in corso i lavori per la riforma organica dell' intero codice, si deve intervenire subito su tre punti per accelerare notevolmente i processi in corso : nuovo semplificato regime delle notificazioni; nuova disciplina delle nullità; riforma della connessione fra processi, allo scopo di imporre che si proceda subito e senza remora per i reati in flagranza o di prova evidente. nella relazione al Consiglio superiore della magistratura il consigliere professor Conso ha aggiunto anche altre possibilità, tra cui il recupero al servizio di istituto di un certo numero di magistrati fuori ruolo e l' accelerazione dei concorsi di uditore. nella stessa sede sono stati indicati motivi di grave appesantimento del carico pendente, tra cui le centinaia di migliaia di giudizi in tema di responsabilità civile automobilistica. qualche settimana fa, in una riunione tenuta a Palazzo Chigi , i segretari dei partiti, che erano stati invitati a prendere informata conoscenza della realtà della situazione e a dare il loro consiglio, convennero con i ministri dell' Interno e della Giustizia e con me sulla necessità di dichiarare apertamente che per la funzionalità dei pubblici apparati e la garanzia della libertà e della sicurezza di tutti i cittadini non vi sono riserve o distinzioni di parte. mi auguro che anche dalla discussione che ora qui si apre emerga una identica convergenza di orientamenti e propositi. quando lo Stato, per salvaguardare i valori essenziali della convivenza democratica, è costretto ad una maggiore severità in alcune sue strutture, non è davvero per alcuno — amministratore o amministrato — giorno di festa. in definitiva, le linee direttrici dell' azione del governo possono essere così ricapitolate. in primo luogo occorre accentuare la funzione di « prevenzione » , da esercitarsi non solo attraverso il rafforzamento dei servizi, di polizia e la rigorosa applicazione di talune misure, sia di ordine patrimoniale sia personale già previste dalle leggi vigenti, ma anche mediante esemplari aggravamenti di pene per crimini particolarmente gravi e mediante una più generale ed incisiva politica sociale e di recupero dei valori di ordinata convivenza civile. è necessario poi accrescere, per ciò che si riferisce alla funzione repressiva, l' efficienza dell' apparato giudiziario e riportare l' ordine e la legalità all' interno degli stabilimenti carcerari. sotto il primo profilo, prioritaria appare l' esigenza di accelerare il corso dei procedimenti penali per restituire ai cittadini la necessaria fiducia nella giustizia. quanto al problema carcerario, se non può disconoscersi la necessità di dare piena attuazione ai principi della recente riforma, non può tuttavia sottacersi l' opportunità che la concreta applicazione di essa avvenga nel rispetto delle irrinunciabili regole di sicurezza e di tranquillità. d' altro canto, la riforma in parola potrà conseguire gli obiettivi da essa previsti soltanto nella misura in cui si provvederà al rapido ammodernamento delle strutture penitenziarie, così da poterle concretamente utilizzare per il recupero umano e sociale delle persone condannate. tutto questo non potrà, ovviamente, non pesare come costo economico; ma, se i risultati conforteranno i nostri sforzi, il recupero in termini sia patrimoniali sia morali varrà bene il prezzo pagato. occorre infatti non dimenticare che il costo della criminalità è elevatissimo anche e soprattutto se non la si combatte con efficacia. spero di essere riuscito a comunicare il senso dell' inquadratura che noi diamo a tutti questi problemi. non si tratta, infatti, che di aspetti parziali di una visione unitaria ed inscindibile dei diritti e dei doveri. con una efficace espressione, Guido Calogero disse che anche coloro che sono pronti ad accettare evangelicamente ogni schiaffo sulla propria guancia non possono assistere inerti allo schiaffo dato sulla guancia altrui. e allora — concludeva — si deve scegliere lo Stato come organizzazione, la meno ingiusta possibile, della forza reagente alla ingiustizia. è uno dei periodici congressi delle Nazioni Unite sulla prevenzione del delitto e il trattamento dei delinquenti, tenutosi a Tokyo nell' agosto del 1970, fu analizzata in profondità la connessione tra le pianificazioni economiche generali e la pianificazione per la migliore utilizzazione delle attività di difesa sociale . ne riferì ampiamente sulla Rassegna di studi penitenziari il magistrato Giuseppe Di Gennaro , che qualche anno più tardi avrebbe fatto personale e dolorosa esperienza della ondata di nuova criminalità italiana. ad un siffatto concetto di unità dello sviluppo noi intendiamo rifarci anche nel fronteggiare il difficile problema di una delinquenza spietata e lacerante, la cui pericolosa antisocialità è purtroppo fuori di ogni dubbio. con un' utilizzazione più razionale delle forze e degli strumenti disponibili; con l' apporto di miglioramenti legislativi che il Parlamento vorrà sancire; con l' allestimento di strutture più idonee a conseguire i traguardi ambiziosi della nuova disciplina penitenziaria dobbiamo correggere decisamente la situazione presente, riconoscendone senza irresponsabili dissimulazioni le sconfitte e le carenze. questo successo è necessario non al Governo, ma all' Italia democratica. attendiamo da voi, colleghi deputati, la più ampia solidarietà, la più efficace collaborazione.