Discorsi

signor presidente , onorevoli colleghi , agli inizi di quest' anno le forze politiche che, con diverso grado di impegno, avevano da tempo la corresponsabilità della maggioranza, furono concordi nel considerare deperita la coalizione e nel ritenere che fosse erroneo e pericoloso affrontare in clima di incertezza e per di più di tensione preelettorale la seconda parte del 1972, che si prevedeva come una stagione particolarmente difficile per una serie di coincidenze economiche e sociali. nacque soprattutto da questo stato d'animo — eccitato da una pressione crescente delle opposizioni la spinta per alcuni e la rassegnazione per altri verso l' idea di elezioni anticipate . al Governo monocolore da me presieduto fu di necessità conferito — sciolte le Camere il compito prevalente di assicurare che le elezioni fossero preparate e svolte nella più rigorosa tutela della libertà dei gruppi politici e dei cittadini. contemporaneamente dovevano essere fronteggiate scadenze indifferibili interne, comunitarie e internazionali — ed esigenze straordinarie di vigilanza preventiva e di repressione nei confronti di forme preoccupanti di violenza e di criminalità che potevano tentare di utilizzare il momento, in un certo senso costituzionalmente debole, per arrecare seri colpi alla comunità nazionale. che non si trattasse di fantasmi propagandistici o di gratuite illazioni, stavano a dimostrarlo le ingenti quantità di armi e di munizioni quotidianamente sequestrate dalle forze dell'ordine , in misura tale da suscitare apprensioni e richieste di interventi anche in settori non usi a fare affidamento sull' apparato statale e a vederne con favore l' efficiente e concreto operare. accanto alla preparazione elettorale e alla salvaguardia dell' ordine pubblico , il Governo in questi pochi mesi ha rivolto ogni sua attenzione alla amministrazione, onorando tutti gli impegni indifferibili e resistendo invece ad ogni pressione per iniziative che fosse giusto e possibile rinviare a Parlamento riaperto e a Governo debitamente ricostituito. ricorderò le importanti decisioni del Cipe su materie di grande momento (regolamento della legge sul Mezzogiorno, normativa del piano per le case, piano delle ferrovie, interventi per le aziende tessili in dissesto, eccetera); gli adempimenti verso le regioni attuati regolarmente entro il 31 marzo; le deliberazioni del Consiglio dei ministri in tema di pensioni, di parastatali e del personale della scuola. in un solo caso dovemmo usare il decreto legge : per gli interventi d' urgenza richiesti dal terremoto di Ancona, fenomeno che è andato dolorosamente ripetendosi, sì da richiedere nuovi provvedimenti, per alcuni dei quali sono tuttora in corso gli accertamenti tecnici in modo da corrispondere adeguatamente alle necessità di quelle provatissime popolazioni. non è questa l' occasione per commentare politicamente le elezioni del 7 maggio, delle quali gioverà invece mettere in evidenza l' altissima percentuale di votanti (oltre il 93 per cento ) superiore a quel che si verifica in quasi tutti gli altri paesi democratici e tale da smentire la leggenda di un disinteresse degli italiani per le pubbliche cose. a elezioni, avvenute — anche se questa volta sembravano spingere verso un Governo monocolore alcuni settori che in passato lo avevano ingiustamente censurato quasi fosse espressione di eccessiva ambizione di potere della Democrazia Cristiana — ritenemmo che andasse ricercata con ferma volontà una coalizione di forze proprio per far fronte adeguatamente ai motivi di fondo che hanno portato alle elezioni anticipate . in piena coerenza con questi motivi e tenuto conto che stiamo attraversando un periodo che ha grandi caratteristiche di straordinarietà, il primo sforzo, quando ho avuto l' incarico di formare il nuovo Governo, è stato appunto quello di tentare una coalizione comprendente sia i socialisti sia i liberali. non si tratta infatti oggi di riprendere vecchie polemiche e di cercare conferme o smentite sulla bontà di posizioni assunte in passato da ciascuna delle forze politiche . se è vero che dobbiamo far uscire la situazione economica da uno stato critico, alimentato forse più da elementi psicologici e politici che non da condizioni tecniche di insuperabile difficoltà; se è vero che le forze dello Stato debbono, opportunamente riordinate, sentirsi più comprese e incoraggiate nell' ottenere il rispetto della legalità; se è vero che occorre grande senso di responsabilità per una coraggiosa ripartizione di competenze tra amministrazione statale e amministrazioni regionali, resistendo ad ogni tentativo dettato da malinteso conservatorismo di attribuzioni o da altrettanto malinteso spirito disgregatore; se è vero che una rimeditazione profonda sul primato della guida politica deve garantire un riequilibrio di competenze, di rapporti e di forze, deve restituire vivacità originaria e senso di compartecipazione a settori troppo soggetti a impulsi centrifughi; se è vero infine che dobbiamo, attraverso decisioni e revisioni coordinate e coraggiose, inserirci in profondità nella Comunità Europea , tanto più oggi che essa si è allargata in modo qualitativamente e quantitativamente così determinante: se tutto questo si condivide, ne deriva il riconoscimento di un momento che possiamo bene definire « costituente » e che può comportare il sacrificio di ciò che è particolare anche se legittimo, al fine di creare rapporti solidali tra tutti i democratici perché non vadano perdute occasioni che forse non più torneranno per determinare positivamente l' avvenire del nostro popolo. altre nazioni ancor oggi ci dimostrano come sia possibile far cooperare forze di diversa estrazione raggiungendo obiettivi utili anche di straordinaria portata. quando ho dovuto prendere atto della impossibilità della larga coalizione e contemporaneamente della attuale inesistenza di una volontà di riconsiderazione del patto di centrosinistra, tale da riconoscere e correggere i dati negativi del passato e consentire un nuovo capitolo adeguato alle esigenze immediate e a medio termine della nostra nazione, ho cercato di mettere a frutto quel tanto di accordo che si era realizzato, assumendolo come base per la formazione di un Governo che considera l' intera piattaforma dell' arco democratico come obiettivo la cui validità permane e che — per quanto sta in noi comporta un atteggiamento di riguardo e di considerazione verso il partito che ha ritenuto di escludersi, con una pregiudiziale, da questo sforzo comune. non spetta a me, almeno in questo discorso di presentazione e con riserva di farlo nel momento della replica se sarà necessario, di polemizzare su tanti processi alle intenzioni, su virtuosi esercizi nominalistici, su costruzioni basate non su ipotesi reali di soluzione della crisi ma solo su desideri, anche se rispettabilissimi. il Governo che oggi si presenta alle Camere desidera essere giudicato da quello che in concreto saprà fare per contribuire nel modo più largo possibile al superamento delle difficoltà della nazione, che or ora ho ricordato, per imprimere un impulso efficace alla ripresa che non è soltanto una ripresa economica . non sottovaluto certamente le preoccupazioni che sussistono, alcune delle quali hanno anche creato condizioni di non impegno diretto in uomini dello stesso partito cui io appartengo: non impegno del quale avverto sentimentalmente e politicamente la amarezza e non davvero perché creda che si tramuti in minore lealtà nell' osservanza di comuni doveri. il Governo fa affidamento sui partiti che lo compongono e che lo sostengono e sulla compattezza dei rispettivi gruppi parlamentari . coscienti che non avremo mai, nell' opera di Governo, riguardi per interessi parziali, ma che ci ispireremo sempre alle esigenze profonde e globali di salvaguardia, di sviluppo e di rinnovamento della collettività nazionale, non ci dorremmo certamente se su alcune leggi al chiaro e concorde impegno della maggioranza si aggiungessero altri consensi. ma vi sono punti essenziali nei quali sappiamo di non dover incontrare alcuna forma di adesione da parte di chi non può condividere con noi una rigida visione di difesa della frontiera tra democrazia e totalitarismo. una minuta e capziosa polemica politica ha tentato più volte di far apparire i democratici — magari per stanchezza se non per paura — in posizione di possibilismo o di resa nei confronti del comunismo. e c' è chi ha tentato di fondare su questo ingiusto sospetto le proprie fortune politiche. vi sono atteggiamenti che non mutano e che non possono mutare. il rispetto individuale verso uomini che nel momento della prova anteposero alla propria esistenza e ad ogni altra considerazione la testimonianza verso le idee in cui credevano, non sminuisce affatto la netta contrapposizione verso un sistema come quello comunista il cui costo umano è tale da obbligare senza alcuna, sosta ogni uomo libero ad impedirne il successo. ma questa immutabile fermezza democratica ci impegna con altrettanto vigore a combattere in radice ogni altro tentativo di incrinamento del nostro ordine costituzionale. l' avversione al fascismo, ideologica ed operante, non è suscitata da una convinzione politica opinabile in materia e neppure risponde soltanto al preciso dettato di un articolo della, Costituzione. essa deriva da tutto l' insieme della nostra storia contemporanea, che sul ripudio del fascismo durante la lacerante divisione civile al momento dell' occupazione nemica ha posto la pietra angolare della nuova convivenza civile tra gli italiani. come da parte comunista irresponsabilmente si svaluta questa giusta visione, chiamando spesso gratuitamente fascisti tutti coloro, che non sono disposti a particolari acquiescenze, così assurdamente nell' ambiente neofascista si cerca di confondere come filocomunismo la esaltazione e la fedeltà ai valori fondamentali dello Stato, vergognosamente svalutati come « retorica resistenzialista » . su queste cose non accettiamo che vi siano equivoci: esse sono completamente fuori da formule politico-governative o da mutevoli esigenze di schieramenti parlamentari. fuori da una chiara demarcazione democratica non esiste libero avvenire della nazione e noi dobbiamo, attraverso una paziente opera di vigilanza e di illuminazione, renderne edotti tutti, a cominciare dalle nuove generazioni e dai più delicati settori della Pubblica Amministrazione . in altri momenti sentimmo autorevolmente enunciare la impossibilità della lotta politica su due fronti. noi non accettiamo davvero questa limitazione che è proprio foriera dei più gravi sbandamenti nell' equilibrio di un paese. possiamo rimanere al nostro posto, se il Parlamento ci darà la fiducia, per poco o per lungo tempo, ma quel che conta è il non dimenticare mai questa esigenza assolutamente preliminare di difesa attiva della nostra democrazia. il programma di Governo che qui espongo vuol rappresentare principalmente la concretizzazione di un indirizzo che ha insieme di mira il superamento e la rettifica dei punti di crisi e la costruzione di una realtà italiana più progredita e profondamente inserita nel migliore livello europeo. mi riferirò specificamente allo sviluppo civile interno, alla ripresa economico-sociale e della politica meridionalista e alla situazione internazionale. inizio non a caso con i problemi della scuola, che dobbiamo riguardare, prima ancora che come scelta politica, quali fattori determinanti di cui ciascuno di noi ha modo di verificare in famiglia le luci e le ombre. della scuola è in corso da tempo la riforma, attraverso molteplici misure — talora ispirate giustamente alla sperimentazione — e in una rincorsa continua tra richieste e disponibilità sia di docenti sia di strutture... l' accrescimento formidabile della popolazione scolastica, che in se stesso è un dato molto positivo, costituisce transitoriamente elemento di difficoltà e offre facili spunti di critica, ai quali ci sforzeremo di togliere, con il maggiore impegno e la maggior rapidità possibili, le ragioni. ma va detto, anche senza cadere in ingiuste generalizzazioni, che la riforma deve procedere insieme con una meditata opera volta a restituire alla scuola il clima di serietà e di serenità necessario per un corretto e proficuo sviluppo della vita degli istituti. il funzionamento ordinato della scuola è requisito di base perché le famiglie, gli insegnanti, gli studenti e i lavoratori tutti possano svolgere il ruolo che la società loro assegna in uno spirito di partecipazione, in una visione di sviluppo democratico e civile delle istituzioni ed in un inserimento effettivo della scuola stessa nella società vista evolutivamente. l' urgenza degli interventi in questo campo deriva dalla consapevolezza, appunto, della loro incidenza sulla struttura sociale ed economica del paese e sullo stesso svolgimento ordinato della vita civile. tutto ciò comporta una distinzione tra interventi immediati e azione di riforme degli ordinamenti scolastici; sarà scrupolosamente evitato che i primi si traducano in misure episodiche ed occasionali e che, per ciò stesso, siano di pregiudizio ad un disegno unitario di riforma. è in questo quadro generale che vanno inseriti alcuni provvedimenti. il disegno di legge sullo stato giuridico del personale docente e non docente della scuola è stato già presentato al Parlamento. gli stessi sindacati sono concordi in questa procedura, anche se richiedono che, su qualche punto, il dialogo con il Governo e ovviamente con il Parlamento resti aperto senza obblighi di ossequio globale al testo che si ripresenta, invocando la procedura abbreviata prevista dal nuovo regolamento. è urgente riformare la scuola secondaria superiore, utilizzando il lavoro della Commissione Biasini e le osservazioni che saranno fatte dal Consiglio superiore . i principi di tale riforma possono individuarsi in una tendenza al conseguimento anche di una maturità professionale, ma non a livello di specializzazione; nonché alla unitarietà degli studi e alla differenziazione interna, tale da favorire un consapevole e progressivo orientamento dei giovani, a mezzo anche di scelte tra materie caratterizzanti i singoli indirizzi. la riforma degli studi secondari superiori dovrà accompagnarsi ad una rigorosa e ben controllata sperimentazione, anche attraverso la istituzione del distretto scolastico. accertata e riconosciuta la validità delle riforme della scuola media inferiore, è urgente e indispensabile apportare taluni ritocchi che l' esperienza stessa consiglia. nella consapevolezza che l' esercizio del diritto allo studio deve essere assicurato dal primo inizio della frequenza scolastica, si opererà perché la scuola materna sia disponibile a tutti e perché la scuola elementare sia riordinata con l' attuazione graduale del pieno tempo. in questo quadro l' istruzione professionale assume una particolare rilevanza, tenendo conto degli impegni di partecipazione da chiedersi alle regioni e utilizzando ancora di più le possibilità di formazione tecnica dei giovani durante il servizio militare . dovrà però, innanzi tutto, essere assicurato il regolare avvio dell' anno scolastico , predisponendo per tempo gli strumenti legislativi e amministrativi necessari e garantendo così l' indispensabile continuità didattica, la cui mancanza sconcerta e diseduca giovani e famiglie. vi sono difficoltà tecnico-amministrative, ma dobbiamo superarle subordinando ogni altro aspetto alla funzionalità della scuola. per quanto riguarda l' università, il Governo presenterà rapidamente un disegno di legge che, evitando i pericoli di una minuta regolamentazione dei singoli istituti e nel rispetto della autonomia universitaria, recepisca i punti essenziali su cui sembra si sia maturato ormai un ampio consenso: il diritto allo studio , l' istituzione del dipartimento e del Consiglio nazionale universitario, il ruolo unico del docente, il maggiore impegno dei docenti stessi e l' individuazione di nuove forme di reclutamento dei giovani che intendono dedicarsi alla carriera scientifica (dottorato di ricerca ). i bene ricordare che la Costituzione indica, la metodologia che il legislatore deve seguire per quanto riguarda la scuola, dicendo all' articolo 33 che « la Repubblica detta le norme generali sull' istruzione » e che « le istituzioni di alta cultura, università, ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato » . il Governo esaminerà con cura le annunciate proposte che il Consiglio superiore della pubblica istruzione presenterà, come adozione di norme stralcio per ovviare agli inconvenienti della ritardata riforma universitaria . con ciò non si intende affatto indicare disponibilità di tempi lunghi per la riforma stessa, che consideriamo realmente urgente. sarà intanto ripreso, nell' indirizzo già segnato dal Cipe, un contatto tra il ministero della Pubblica Istruzione e l' Iri per un piano coordinato di costruzioni edilizie universitarie, che per qualche sede è di un' assoluta indifferibilità. la lentezza esasperante delle procedure vigenti (basti pensare alla quasi leggendaria seconda università romana) obbliga a ricercare senza indugi strade diverse, estendendo l' auspicata intesa con le partecipazioni statali anche per il nuovo programma di edilizia scolastica in generale che, attraverso la costruzione industrializzata, con l' utilizzo di tecniche avanzate, possa procedere ad un ritmo assai più veloce che per le tranches precedenti. accanto alla scuola, pur nella ristretta economia di un programma di massima, desidero far cenno alla difesa del nostro patrimonio artistico — per la quale presenteremo concrete proposte — e agli adempimenti collegati all' anno internazionale del libro, che è in corso su una opportuna iniziativa promossa dall' Unesco. la creazione di nuove biblioteche e l' aggiornamento di quelle esistenti incontrano di norma grandi difficoltà. tra le idee da coltivare mi sembra felice quella di collegare a sgravi fiscali per le imprese l' allestimento di biblioteche di fabbrica, mentre è augurabile un più vasto impegno nel settore delle biblioteche da parte delle regioni, a ciò chiamate dalla Costituzione. in tema di diffusione dell' abitudine alla lettura non si può non far cenno anche alla stampa periodica ed a quella quotidiana, richiamando provvedimenti già adottati. e provvedimenti decaduti, da ripresentare, ed affermando le caratteristiche oggettive di servizio pubblico della stampa di informazione; caratteristiche, tuttavia, che non possono essere invocate soltanto per chiedere l' aiuto dello Stato e una disciplina parzialmente coattiva del mercato pubblicitario. il Governo studierà insieme con le categorie interessate le vie di soluzione di questo problema divenuto sempre più acuto. nel contesto costruttivo di uno Stato che si vuole modellare sempre di più sulla lettera e sullo spirito della Costituzione repubblicana assumono un rilievo dominante i problemi della giustizia. occorre continuare nella opera da tempo intrapresa, evitando però gli scogli che hanno ostacolato sino ad ora una azione di largo respiro. è più che mai viva l' esigenza dell' organicità delle riforme per porre fine al frammentarismo delle leggine, irrobustire la certezza del diritto eliminando tutto ciò che è incompatibile con i principi costituzionali, semplificare e rendere più rapide le procedure, garantire l' ordine democratico nello stato di diritto e la tutela dei diritti della persona in modo che essa possa essere in grado di adempiere i suoi doveri. tenendo presenti le conclusioni alle quali sono arrivati gli ampi esami parlamentari di provvedimenti già discussi nel corso della passata legislatura, il Governo si propone di ripresentare, con le opportune revisioni suggerite anche dai dibattiti del Parlamento, tre disegni di legge : il primo, per l' urgente e indilazionabile riforma delle norme essenziali del codice penale , tenendo anche conto dei pregevoli emendamenti presentati dall' onorevole Vassalli; il secondo per le modifiche al codice di procedura penale nei termini della delega già ampiamente discussa in sede parlamentare; e il terzo per la riforma del codice di procedura civile . per la riforma del diritto di famiglia il Governo presenterà, facendolo proprio, il testo unificato approvato dalla Camera dei Deputati , fermo restando che i partiti di Governo prenderanno tempestive intese sul contenuto di eventuali modifiche che potranno esservi apportate in Senato. si ripresenteranno i disegni di legge sul nuovo ordinamento penitenziario e sulla riforma del processo del lavoro. occorre porre rimedi a quel che troppo spesso avviene, cioè ai defatiganti rinvii che seminano sfiducia sulle capacità dello Stato a rendere giustizia in cause dove la possibilità di attendere è spesso sproporzionata tra attori e convenuti. per il patrocinio statale dei non abbienti occorre deliberare in modo da corrispondere a questa fondamentale esigenza di giustizia, ma, nello stesso tempo, da non aumentare inutilmente la litigiosità e rendere le innovazioni troppo onerose per il bilancio ed inceppanti per il corso globale della giustizia. si elaboreranno presto le modifiche all' ordinamento giudiziario , tenendo presente anche il recente studio effettuato dal Consiglio superiore della magistratura . il Governo non è favorevole ad un automatismo che appiattisca qualitativamente la magistratura e si riserva di presentare concrete proposte per la selezione dei giudici, la gerarchia delle funzioni, la responsabilità del magistrato, la revisione delle circoscrizioni, l' edilizia giudiziaria e la modernizzazione dei servizi. è ormai indifferibile la presentazione della legge di riforma delle società per azioni , modellata sullo schema europeo e bilanciata tra le due esigenze della ripresa di raccolta dei capitali per le imprese e di corretta osservanza degli obblighi fiscali. ad alcune istanze della pubblica opinione (anche se talvolta mosse da un serpeggiante qualunquismo che certo non intendiamo incoraggiare) la classe politica è chiamata a dover prestare particolare attenzione. mi riferisco a recenti polemiche sull' istituto della immunità parlamentare, le cui radici storiche appartengono a vecchi sistemi — oggi del tutto superati — nei quali la magistratura, dipendente dal Governo, poteva prestarsi a strumentalizzare l' azione penale facendone un mezzo di persecuzione politica. va tuttavia ricordato che i nuovi regolamenti delle Camere hanno reso più celere e severa la procedura interna di discussione; qualora si potesse andare oltre in questo indirizzo, distinguendo nettamente gli eventuali aspetti politici dalla normalità dell' ossequio comune alle leggi, le Camere avrebbero tutta la nostra collaborazione. circa le amnistie, il Governo concorda nel giudizio negativo oggi ampiamente condiviso dalla pubblica opinione ; e non farà mancare il proprio concorso nella ricerca di formule innovative che impediscano comunque per il futuro il largo uso che se ne è fatto nel passato, con grave scapito anche della educazione giuridico-morale dei cittadini. nella elaborazione del programma governativo ci siamo infine soffermati doverosamente sulla necessità di un più attivo coordinamento legislativo in seno al Governo, raccogliendo la propensione per unificare in un solo grande ufficio legislativo l' attività interministeriale oggi troppo ramificata presso ciascun ministero. resterà da scegliere, come collocazione, tra la Presidenza del Consiglio e il ministero della Giustizia ; nodo che sarà presto sciolto in occasione dell' ormai troppo ritardato adempimento costituzionale sull' ordinamento della Presidenza del Consiglio e dei ministeri. la legge prevede anche la regolamentazione di questa materia: l' ordinamento dei ministeri include anche la definizione del numero e delle attribuzioni dei sottosegretari. sarà molto utile fissarli una volta per sempre, così non vi saranno discussioni ogni volta che si costituisce un nuovo Governo. in una gerarchia di valori la certezza del diritto è ai primi posti nelle preoccupazioni dell' ordine democratico, il cui fondamento era dagli antichi posto nelle leggi, quali espressioni « della suprema ragione insita nella natura, che comanda le azioni da compiere e vieta le contrarie » . ne deriva spontaneamente il ripudio della violenza, della quale lapidariamente Cicerone dice che « nulla è più esiziale per la comunità, nulla più contrario al diritto, nulla meno civile e più inumano » . il vis abesto (sia lungi la violenza) deve essere il grande impegno di questo momento. e non credo sia casuale che l' invito a riorganizzare meglio i propri servizi e a rendere più efficace la prevenzione sia venuto allo Stato dal più numeroso partito di opposizione con una chiarezza ed una insistenza mai registrate in altri momenti. la crudele freddezza con la quale sono state concepite e attuate alcune azioni criminose denuncia purtroppo un allarmante intensificarsi e radicalizzarsi dell' attività delittuosa e una crescente azione eversiva di gruppi estremisti, sui quali occorre far luce in tutte le implicazioni interne e internazionali. operazioni fruttuose di polizia hanno contenuto l' estensione di tali attività, ma le preoccupazioni permangono anche per talune manifestazioni di criminalità comune, il cui aggravarsi, anche per le tecniche usate e per l' assurdo disprezzo delle vite umane , non si può semplicisticamente attribuire al progresso economico e al miglioramento del tenore di vita che accentua duri squilibri di varia natura. attraverso un coordinamento sempre più efficace di tutte le forze dell'ordine — per i cui problemi personali ed umani si avrà la più attenta considerazione — ed un loro impiego più razionale e non distratto da funzioni che non siano di istituto, si dovrà compiere ogni sforzo per prevenire e reprimere ogni forma di violenza, provocando lo scioglimento di formazioni paramilitari comunque camuffate, e assicurando fermamente l' osservanza delle norme relative al controllo delle armi e degli esplosivi. si ritiene in particolare che debba darsi luogo ad una più efficace disciplina penale in materia di possesso abusivo e commercio clandestino di armi e alla disciplina del fermo di Pubblica Sicurezza , attraverso una riformulazione dell' articolo 157 della legge di Pubblica Sicurezza . è opportuno tener presente, a questo proposito, che l' istituto del fermo è previsto dall' articolo 13 della Costituzione con precise garanzie e lasciando alla legge ordinaria di indicare tassativamente i casi di necessità e di urgenza nei quali può essere applicato. del resto, all' estero anche legislazioni indubbiamente garantiste, come quelle della Germania federale e della Gran Bretagna , contemplano istituti analoghi. dobbiamo altresì studiare al più presto, insieme con i magistrati e con il loro Consiglio superiore , un effettivo acceleramento delle procedure penali, per evitare che si rendano di attualità le insufficienze temporali delle norme sulla carcerazione preventiva. non è aumentando i limiti della carcerazione stessa che si risolve il problema, ma impedendo le lungaggini attuali che molto spesso sono davvero sconcertanti. del resto, l' esigenza di uno spedito funzionamento dell' apparato statale si rende ogni giorno più urgente in tutti i settori della Pubblica Amministrazione . utilizzando lo strumento della delega, per quelle materie sulle quali. è stato possibile alle due Commissioni parlamentari presiedute dall' onorevole Antonio Mancini e dal senatore Oliva di darci il loro avviso, e rinviando il resto ad un nuovo semestre di delega che ci accingiamo a richiedere, crediamo di aver contribuito a far procedere discretamente il riassetto dello Stato. i decreti per la dirigenza, per i segretari comunali e provinciali, per le ex carriere speciali, per le modifiche alla legge di contabilità e ad altre leggi importanti per la funzionalità dell' azione pubblica, il riordinamento del ministero del Bilancio ed alcuni provvedimenti minori costituiscono tappe importanti di riforma, anche se non vengono sul momento adeguatamente apprezzate o per desiderio di polemica o per negligenza abituale verso questi temi. in particolare ai massimi dirigenti amministrativi dello Stato, se viene riconosciuto un trattamento più giusto, si è però anche fissato un insieme di doveri molto severi, richiedendo un loro impegno totale ed annullando ogni voce retributiva diversa dallo stipendio. lo sviluppo logico di questo indirizzo comporterà presto il superamento di un sistema di cumulo di incarichi, contro gli abusi del quale si era cominciata alcuni anni fa una congrua revisione, rimasta però spiacevolmente allo stato intenzionale. aggiungo, per connessione di materia, che nelle conversazioni preliminari per il Governo abbiamo concordato sulla necessità di conferire con grande rigore selettivo, tecnico e morale, tutti gli incarichi e gli uffici affidati a scelte o ad approvazioni ministeriali e interministeriali. non occorrono, almeno per ora, modificazioni legislative, essendo sufficienti il coordinamento e la visione unitaria della Presidenza del Consiglio . chiuderò il capitolo sulla Pubblica Amministrazione informando il Parlamento che il trasferimento del personale statale alle regioni a statuto ordinario , in base ai decreti delegati che stabilivano la data del 1° aprile per il passaggio delle funzioni, concerneva 14.443 persone: il numero del personale già assegnato alla data di oggi è di 12.883. l' avvio dell' attività legislativa regionale ha messo altresì in moto il meccanismo di controllo sulle leggi regionali attribuito al Governo dall' articolo 127 della Costituzione. nell' arco di tempo che va dal 1° novembre 1970 ad oggi sono state deliberate dai consigli regionali 162 leggi, principalmente in materia di istituzione dei tributi e di organizzazione interna delle regioni. quarantanove di esse hanno formato oggetto di rilievo in sede di rinvio (il che si spiega, a parte talune ovvie difficoltà iniziali delle regioni nel formulare norme tecnicamente complesse, anche con la incompletezza del quadro normativo e la mancanza delle leggi quadro ), mentre soltanto tre hanno formato oggetto di impugnativa davanti alla Corte costituzionale . di queste impugnative, due sono state già decise dalla Corte in senso conforme ai rilievi governativi. tenuto conto che la fase di rinvio non ha carattere litigioso, ma è intesa a superare difficoltà interpretative e organizzative, può desumersi come il Governo abbia evitato di assumere posizioni formalmente rigide e stia invece doverosamente secondando l' avvio delle regioni. in questo riassetto di compiti e di funzioni nello Stato si pongono i problemi giuridici e quelli di bilancio dei comuni e delle province, che rappresentano anche — in una saggia ottica costituzionale — essenziali strumenti operativi della nuova realtà regionale. si tratta di decisioni urgenti da adottare ed anche di duplicazioni e sovrastrutture concorrenziali da evitare con grande fermezza se si vuole mantenere coerenza con i principi di decentramento e di semplificazione. per l' Alto Adige si proseguirà nella proficua linea di collaborazione con le minoranze etniche, che trovò concreta definizione, nella scorsa legislatura, in una serie di misure e di provvedimenti che intendiamo continuare a realizzare integralmente. anche su leggi particolari — come avvenne in sede di riforma universitaria , secondo formule che intendiamo ripresentare — l' attenta considerazione delle minoranze segnerà un indirizzo ormai stabilizzato di politica interna . la politica economica e finanziaria si ispirerà fondamentalmente al metodo della programmazione, vista concentricamente sul piano regionale , su quello nazionale e su quello europeo. a quest' ultimo riguardo, ferma restando la validità della tesi secondo cui la Comunità Europea è, e sempre di più deve essere, un fatto non soltanto economico, è pur vero che la concretezza dello sviluppo comunitario si misura più che in altri campi sul terreno della armonizzazione economica e finanziaria. uno degli scopi del « vertice » del prossimo autunno dovrà essere quello di riaffermare la volontà politica di trasformare la Comunità allargata in un' unione economica e monetaria e di rendere possibile l' adozione, senza indugi, delle decisioni atte a realizzarla. fra queste noi consideriamo essenziali e improcrastinabili la messa in moto di un processo di unificazione delle politiche economiche nell' intento di rendere uniformi le evoluzioni della congiuntura nei paesi membri , la creazione di un fondo di sviluppo regionale, l' istituzione di un fondo europeo di cooperazione monetaria che non sia solamente un organo di concertazione o un centro contabile. un primo passo in questa direzione è stato compiuto con la decisione, adottata a titolo sperimentale a far tempo dal 24 aprile di quest' anno, di contenere la fluttuazione dei cambi nelle relazioni fra i paesi della comunità entro margini più ristretti di quelli che sarebbero derivati dall' applicazione dei margini stabiliti sul dollaro in esecuzione degli accordi di Washington dello scorso dicembre. questa decisione aveva lo scopo di mettere in moto un meccanismo operativo, che sarebbe stato poi rafforzato con ulteriori restringimenti dei margini, destinato a servire i bisogni di un' area monetaria integrata dove le evoluzioni congiunturali divengano progressivamente convergenti. siamo perciò ben lungi dall' attribuire ad essa quell' importanza qualificante ai fini della costruzione europea che viceversa riconosciamo ad un serio sforzo, ancora da intraprendere, per addivenire ad una stretta coordinazione prima e alla unificazione poi delle politiche economiche a breve termine e delle politiche di bilancio e fiscali, nonché ad una progressiva armonizzazione sul piano strutturale regionale. affinché questi progressi siano possibili, noi riteniamo che sul piano delle relazioni monetarie si debba al più presto superare la contraddizione insita nell' attuale assetto secondo cui la comunità economica europea appare disposta a far credito agli USA, mediante assorbimento di dollari per importi e durata illimitati e senza garanzie di cambio, mentre nei rapporti intracomunitari i crediti reciproci sono di importo esiguo, hanno una durata brevissima e sono assistiti da solide garanzie di cambio; senza contare che sono rimborsabili in parte in dollari, cioè sostituendo ad essi crediti verso gli USA, e in parte in strumenti di riserva considerati forti. e nostra convinzione — e ci sforzeremo di provocare un dibattito sia al « vertice » sia nelle appropriate sedi comunitarie affinché venga condivisa — che una Comunità che si avvia a divenire una comunità economica e monetaria debba essere caratterizzata sul piano monetario (quando fosse assicurata una stretta coordinazione delle politiche economiche e l' osservanza di una rigorosa disciplina nella loro condotta) da margini di fluttuazione anche più ristretti di quelli vigenti o addirittura inesistenti e da un' ampia disponibilità di crediti reciproci per importo e per durata, il cui rimborso non obblighi il debitore a cedere una merce, come l' oro, ad un prezzo troppo inferiore a quello di mercato. un sistema di questo genere può e deve trovare applicazione attraverso l' istituzione di un fondo di cooperazione monetaria che abbia, tra i suoi compiti essenziali, quello di assorbire, ampliandolo, il vigente e finora inoperante sistema di sostegno comunitario a breve termine e la progressiva messa in comune delle riserve, a cominciare dai dollari che affluiscono al sistema e che dovrebbero divenire una responsabilità comunitaria e non soltanto del paese che li introita. solo affidando al fondo di cooperazione monetaria fin dall' inizio tali funzioni sarà possibile addivenire ad una gestione comune delle riserve e dar vita ad un' unità di conto, prima, e ad una moneta europea poi. questa nostra convinzione della necessità di intraprendere azioni concrete che vadano al di là di semplici intese fra banche centrali ha ispirato la nostra azione nelle sedi comunitarie ed è stata a sua volta considerevolmente rafforzata dall' andamento delle discussioni che vi si sono svolte per contenere gli effetti della recente crisi della sterlina. in presenza dell' evento assai significativo dell' abbandono della convertibilità da parte di questa moneta, che è la seconda nel mondo in ordine di importanza come strumento di regolamento delle transazioni commerciali e finanziarie, abbiano invitato i nostri associati a considerare l' opportunità di ristabilire temporaneamente tra le monete Cee lo stesso margine di flessibilità in vigore prima del 24 aprile scorso. pienamente coscienti della validità intrinseca delle parità concordate negli accordi di Washington dello scorso dicembre, miravamo con ciò a dotarci di una arma supplementare per combattere più efficacemente, da una posizione di forza, la eventuale speculazione che avrebbe potuto esercitarsi contro la nostra moneta, nonostante la solida posizione di essa da qualunque parte la si consideri: elevato livello di riserve, forte avanzo della bilancia dei pagamenti correnti, favorevole andamento dei prezzi all' esportazione rispetto ai principali concorrenti, forte sviluppo delle esportazioni rispetto alle importazioni, elementi positivi, questi, che per altro si manifestano, non dimentichiamolo, in presenza o a seguito di una debole domanda interna . alcuni nostri associati hanno insistito affinché l' esperimento del restringimento dei margini di fluttuazione all' interno della Cee non venisse neanche temporaneamente abbandonato, ritenendolo qualificante per l' avvenire dell' unione economica e monetaria; hanno offerto concorsi finanziari che non abbiano ritenuto opportuno di accettare, nella convinzione che i provvedimenti adottati e il livello delle nostre riserve sono sufficienti a far fronte ai prevedibili attacchi speculativi. abbiamo quindi proposto che, in contropartita del mantenimento dei ristretti margini di fluttuazione — che per noi continua ad avere carattere sperimentale, come è detto chiaramente nella risoluzione Cee del 21 marzo 1972 — l' Italia potesse intervenire sul mercato dei cambi, per un periodo di tre mesi in dollari anziché in monete comunitarie: la nostra proposta è stata accolta. la conseguenza della modifica del metodo di intervento nel mercato è che la difesa del cambio si effettua con l' impiego delle nostre riserve in dollari e non mediante valute comunitarie prese a prestito a breve termine dalle banche centrali dei paesi Cee, per una durata media di un mese e mezzo, rimborsabili secondo la composizione delle nostre riserve e cioè metà in dollari e metà in oro. prima dell' apertura del mercato dei cambi, avvenuta il 28 giugno d' intesa con i nostri associati, abbiamo completato lo strumentario di difesa, fra l' altro vietando il riacquisto contro valuta delle banconote esportate che venissero presentate agli sportelli delle nostre banche per la conversione. queste vicende e i problemi che esse pongono in sede europea non ci debbono distogliere dalla nostra visione di medio periodo della necessità di realizzare, nei prossimi due o tre anni, una valida riforma del sistema monetario internazionale che sia compatibile con la costruzione comunitaria e che possa assicurare lo svolgimento senza urti del processo di aggiustamento degli squilibri esterni fra grandi aree. nel settore della politica economica interna la linea maestra è rappresentata da una vigorosa azione pubblica per rilanciare l' economia orientandola verso i tre obiettivi fondamentali della programmazione: piena occupazione, attenuazione del divario tra Mezzogiorno e restanti regioni d' Italia, e miglioramento del quadro di vita sociale, ambientale e culturale, mantenendo l' economia italiana in condizioni di competitività con il resto del mondo. la programmazione deve vedere partecipi e impegnati lo Stato, comprese le sue essenziali articolazioni regionali, i lavoratori e gli operatori economici. ciò richiede uno stretto coordinamento tra le azioni programmatiche di breve e medio periodo: coordinamento che trova il suo punto di riferimento nel piano, e il suo principale strumento operativo nel Cipe. per quanto riguarda il piano, si provvederà, dapprima nelle sedi tecnico-politiche (e in particolare nel Cipe) e successivamente in sede di Consiglio dei ministri , alla messa a punto definitiva del progetto di piano quinquennale già predisposto dal ministero del Bilancio e della programmazione economica, con gli opportuni aggiornamenti e verifiche, che consentano di adattarne le indicazioni all' arco temporale residuo del quinquennio. successive estensioni ad un periodo più ampio potranno essere predisposte dagli organi di programmazione. per quel che concerne il Cipe, è prevista una intensa attività che lo vedrà impegnato, sia per quanto riguarda i problemi relativi all' impostazione della politica economica e finanziaria corrente (primo fra tutti, quello relativo alla preparazione del bilancio dello Stato ), sia per quelli che si riferiscono alle azioni programmatiche di più lungo periodo, nel campo degli impieghi sociali e in quello degli investimenti direttamente produttivi. si procederà intanto alla raccolta e alla elaborazione dei dati secondo la proposta dell' onorevole La Malfa ispirata alla esigenza conoscitiva, da parte dell' opinione pubblica e degli stessi pubblici poteri, della realtà effettiva degli impegni finanziari e delle occorrenze a tutti i livelli. nell' ambito delle azioni programmatiche, particolare rilievo acquistano quelle relative all' intervento straordinario per il Mezzogiorno. l' affidamento della responsabilità politica di queste azioni al ministro del Bilancio e della programmazione economica rappresenta la concreta garanzia che la politica di piano sarà centrata soprattutto sul problema del Mezzogiorno. le azioni programmatiche nel Mezzogiorno saranno gradatamente raggruppate nell' ambito di quegli interventi organici, plurisettoriali e pluriregionali (i « progetti speciali » ), che la vigente legge considera come caratteristici della nuova fase dell' intervento straordinario , e che saranno predisposti in stretta cooperazione con le regioni. innanzi tutto però, si dovrà sviluppare l' acceleramento delle procedure della Cassa per il Mezzogiorno (anche in rapporto con le regioni) e mettere rapidamente in attuazione i progetti già pronti e finanziabili per circa 500 miliardi di lire . dinanzi ai fenomeni critici — generalizzati e di settore — dell' apparato produttivo italiano occorre distinguere l' aspetto strutturale dalle necessità di interventi che diremo di pronto soccorso per arginare i pericoli di disoccupazione, favorendo risanamenti e accompagnando riconversioni e creazioni di attività sostitutive. a quest' ultimo fine tendono il previsto aumento del fondo di dotazione della GEPI, i piani di emergenza per alcuni comparti, a cominciare da quello tessile ed il rapido rifinanziamento della legge numero 1470 dimostratasi in via generale strumento rapido ed abbastanza efficace, anche psicologicamente. ma è chiaro che quel che conta è il discorso generale di prospettiva. l' industria italiana lamenta una crisi di produttività e una scarsa utilizzazione degli impianti in continuo aggravamento; di conseguenza, l' aumento dei costi di produzione da un lato riduce il suo margine di competitività sul mercato internazionale e spesso sul mercato interno e dall' altro, creando uno squilibrio tra costi e ricavi, si traduce in una riduzione degli ammortamenti e delle possibilità concrete di autofinanziamento. e ciò in coincidenza con la scarsità del capitale di rischio e con l' esigenza di un continuo rinnovamento tecnologico. si aggiunga infine la considerazione del lungo tempo che normalmente intercorre, nel nostro paese, tra la decisione di un nuovo investimento e la sua effettiva realizzazione, cui dovrà poi seguire la messa in produzione dell' impianto. anche il fenomeno dell' assenteismo incide sul calo o sulla stagnazione della produttività nonché sulla sottoutilizzazione degli impianti. il problema, che sarà attentamente seguito dal Governo, forma oggetto di studio e di preoccupazione da parte di imprese private e di enti pubblici , ma per la sua evidente complessità non può essere affidato né a formule retoriche né a piccoli espedienti. ad esempio, il fatto che il fenomeno tenda sensibilmente a variare in funzione geografica (più alto al sud che non al nord) e, nell' ambito della grande area geografica in funzione del tipo e della dimensione dell' impresa (più alto, ad esempio, all' ITALSIDER di Taranto e Bagnoli che non a Salerno o a Caserta), obbliga ad un maggiore approfondimento della realtà sociale ed economica e, in genere, dei problemi connessi con l' insufficienza dei trasporti, con un addestramento professionale non sempre adeguato, con le esigenze della sicurezza dell' ambiente di lavoro. sotto quest' ultimo profilo, del quale non sfuggirà certo l' essenziale importanza umana, si delinea l' utilità di una conferenza triangolare Governo-lavoratori-imprenditori per studiare più adeguati sistemi di varia natura atti alla prevenzione e alla riduzione degli infortuni sul lavoro e della nocività di determinate lavorazioni. i punti specifici del nostro programma, che mi limiterò qui semplicemente ad enunciare, vanno visti come indicazione di una linea politica, che troverà via via adeguati strumenti di intervento. finanziamento pubblico di piani di sviluppo e ricerca, secondo il meccanismo IMICIPE opportunamente rifinanziato. si collegano qui anche la normalizzazione di gestione e il finanziamento del comitato nazionale per l' energia nucleare e la ripresa di lavoro dei comitati tecnici del Consiglio nazionale delle ricerche. miglioramento dei sistemi di credito specie alle medie e piccole imprese ed in particolare per le esportazioni, il cui plafond assicurativo si intende raddoppiare. aumento del fondo di dotazione del Mediocredito centrale. regolamento della garanzia statale per gli aumenti dei costi di produzione (legge numero 131 del 1967) e introduzione della garanzia di cambio. favorevole avviso di massima ad una proroga delle annualità per i mutui vigenti e ad una protrazione degli incentivi fiscali per i nuovi investimenti. studio di articolati miglioramenti alla fiscalizzazione degli oneri sociali , la cui scadenza del 30 giugno è stata intanto prorogata per mezzo di decreto legge . ripresentazione dei disegni di legge decaduti per l' aumento dei fondi di dotazione di enti a partecipazione statale , indirizzando sempre di più l' intero settore delle partecipazioni statali nella politica di sviluppo del sud. ripresentazione del fondo di dotazione per l' Enel, stabilendo nel contempo un efficace sistema di rimozione delle difficoltà che l' Enel incontra per i nuovi impianti, rischiandosi altrimenti una grave insufficienza produttiva di energia elettrica . tutto questo nel quadro dell' assetto del territorio e di una organica politica (statale e regionale) di difesa dell' ambiente. qui il discorso si porta sulla ecologia e sulla necessità di tradurre in strumenti concreti ed in programmi realistici, anche se dall' apparenza non troppo ambiziosa, le spinte oggi mature ad ogni livello nella pubblica opinione . per non limitarci a recriminare o a tentare di reprimere — molte volte con sperequazioni tra zona e zona, tra industria e industria — occorrerà affrontare anche il problema delle spese per rendere non nocivi vecchi impianti (crediti, contributi, esenzioni fiscali), è del pari importante l' adeguamento delle norme penali, con indirizzi generali per evitare sia eccessi di zelo sia noncuranze. sarà intanto ripresentato il disegno di legge decaduto sull' inquinamento delle acque. valutazione di adatti modi di intervento per le zone depresse del centrosud (uso per chiarezza la vecchia denominazione), raccogliendo tempestivamente l' appello accorato della cosiddetta « terza Italia » . attuazione di una legislazione antitrust, modernamente concepita alla luce delle esperienze fatte in paesi industrialmente molto progrediti e in armonia con il trattato di Roma , come strumento indilazionabile di una politica economica e sociale fondata: sulla pluralità dei produttori e sul rispetto delle regole della concorrenza; sulla realtà di un mercato aperto e quindi sulla garantita libertà di accesso e perciò sul potenziale contributo del maggior numero possibile di operatori; sulla esistenza di condizioni (almeno virtuali) di eguaglianza nei punti di partenza. esistono al riguardo utili indicazioni e proposte anche in campo comunitario, e il Parlamento se ne occupò a suo tempo con un' apposita Commissione di inchiesta i cui risultati, anche se da aggiornarsi, restano validi come tendenza di salvaguardia e di stimolo. debbo accennare con un minimo di maggior specificazione all' agricoltura, all' edilizia, alla sanità e ai trasporti, scusandomi con gli altri ministri ai cui programmi non faccio esplicito riferimento, non davvero perché ne sottovaluti importanza ed efficacia. il momento singolare che caratterizza l' agricoltura giustifica e richiede una iniziativa particolarmente incidente e determinante in questo settore, non solo in vista di ciò che già di per sé l' agricoltura e il mondo rurale significano, ma in vista anche del ruolo che ad essi è affidato per un armonico sviluppo di tutta la società nazionale. in questo quadro, è necessario innanzi tutto evitare che misure delle quali la nostra agricoltura si può concretamente avvantaggiare trovino ritardata applicazione, con i conseguenti riflessi negativi sul piano finanziario e sul piano dell' aumento dei distacchi con le altre agricolture della Cee. la politica agricola del Governo si snoderà su dieci punti: 1) recepimento nell' ordinamento giuridico italiano delle direttive emanate dalla comunità economica europea per la nuova politica di struttura, con mezzi finanziari adeguati ad assicurare la tempestiva adozione delle misure per la riforma ed il potenziamento dell' agricoltura italiana a livelli europei. in questo ambito si riconduce l' esigenza di mantenere per il settore agricolo il volume degli investimenti già assicurati nel decorso decennio con i « piani verdi » . 2) leggi quadro di orientamento agricolo che determinano precisi indirizzi di politica agraria nell' ambito della nuova realtà comunitaria, anche per assicurare un efficiente coordinamento delle attività regionali nel settore. 3) revisione, coordinamento ed armonizzazione delle leggi vigenti con i nuovi obiettivi ed il mutato ordinamento istituzionale. in tale prospettiva acquista particolare rilievo la revisione e l' ammodernamento della legislazione sul credito agrario, strumento fondamentale per il rinnovamento dell' agricoltura e per l' economica gestione delle imprese. 4) norme riguardanti i braccianti: miglioramenti dei trattamenti previdenziali ed assistenziali in favore dei lavoratori agricoli, in materia di assicurazione; disposizioni particolari in favore dei lavoratori dipendenti da imprese agricole; mantenimento in vigore delle norme per la valutazione e la determinazione delle pensioni (quella riguardante la proroga degli elenchi nominativi per i lavoratori agricoli è già stata deliberata con decreto legge ). 5) azione incisiva e finanziamenti adeguati per la difesa del suolo e la già ricordata conservazione dell' ambiente naturale , e misure di mantenimento e di salvaguardia delle opere pubbliche già attuate nello specifico settore. 6) sostegno del mercato agricolo nell' ambito di regolamenti comunitari, e misure concorrenti per assicurare l' economico collocamento delle fondamentali produzioni. 7) sostegno ed incentivazione, nel quadro delle linee del programma economico e degli obiettivi di politica agraria, delle produzioni maggiormente deficitarie, con particolare riguardo alla produzione zootecnica, al fine di evitare, con il deterioramento ulteriore della bilancia alimentare agricola, l' aggravamento dei bilanci familiari dei lavoratori. 8) revisione della legge sui fitti dei fondi rustici in chiave di giustizia e di efficienza economica, superando la inapplicabilità in alcune zone e la condizione di sperequazione stabile tra oneri fiscali ed ammontare del fitto percepito. 9) sul problema della conversione della mezzadria in affitto si concorda con la linea della non indiscriminata azione in proposito, imperniando la manovra da farsi, in modo particolare, sul quantum degli indennizzi, sempre in un quadro di validità economico-sociale. 10) stimolo e potenziamento delle forme associative tra i produttori agricoli, tenendo conto della diffusa presenza di imprese familiari la cui efficienza economica è elemento di primaria importanza per lo sviluppo economico e sociale del nostro paese. i programmi per l' edilizia ospedaliera (a cominciare dal vasto programma di immediata realizzabilità dei completamenti delle opere in corso ), per l' edilizia scolastica e per le strade — con approvazione di uno stralcio per le autostrade e con cura particolare per le vie di accesso internazionale — costituiscono punti fermi validi in se stessi e importanti anche a garanzia della occupazione in questo delicato settore. ma è sul problema della casa che si incentrano più che altrove critiche ed attese. la ripresa edilizia risulta ostacolata principalmente da tre ordini di fattori negativi. 1) una eccessiva pluralità di leggi e la mancanza della legge cornice per l' urbanistica; la lentezza degli organi tecnici e amministrativi, gravissima in alcuni comuni; la complessa materia dei piani regolatori e dei piani particolareggiati; la mancanza di certezze giuridiche per coloro che sarebbero potenzialmente interessati a costruire per sé o per il mercato; la quasi generale impunità goduta dai costruttori abusivi. a partire dal 1966 l' Italia si è collocata all' ultimo posto, nella graduatoria europea delle abitazioni ultimate (in rapporto alla popolazione). il riferimento a questa classifica diviene ancor più significativo se si considera che, partita dal terzultimo posto nel 1951, l' Italia aveva, progressivamente e quasi costantemente, migliorato la propria posizione fino a conquistare il quinto posto nel 1962. riuscì a mantenere questa posizione soltanto fino al 1964, quando inizia un vero e proprio crollo che si arresta nel 1967, senza però dar luogo ad una ripresa. 2) l' aumento dei costi dei materiali, delle aree e del lavoro, cumulandosi con il maggior costo derivante dal prolungarsi del ciclo di apertura dei cantieri, ha nettamente superato il saggio di svalutazione reale della moneta, contribuendo così a comprimere la domanda reale di nuovi alloggi. 3) la tendenza, diffusasi anche in ceti che avrebbero come per il passato i mezzi per provvedervi direttamente — con o senza l' ausilio del credito agevolato — ad attendere dalla collettività la proprietà o l' uso di una casa più o meno gratuitamente. unendo a questo il persistente timore di leggi punitive si spiega la disaffezione per l' investimento immobiliare del risparmio e la crescente crisi del settore. il Governo si ripromette di fronteggiare con decisione queste difficoltà. con il riparto dei fondi tra le regioni e lo stanziamento di 200 miliardi per acquisire aree e provocare le urbanizzazioni necessarie ai piani di edilizia popolare, ha dato intanto l' avvio alla attuazione della legge dello scorso anno , per la quale alcune difficoltà di applicazione, che si rilevano, andranno corrette in via amministrativa e, ove occorra, legislativa. essendo giunta a scadenza la normativa per le agevolazioni fiscali all' edilizia, se ne è disposta la proroga in modo da evitare contraccolpi psicologici che in questo momento sarebbero di grave danno. si stanno studiando intanto alcune proposte particolarmente considerevoli. tra esse citerò: un piano creditizio e di stimolo per opere di manutenzione straordinaria e di miglioramento in tutti i fabbricati dell' anteguerra (circa il 60 per cento del totale), in modo da favorire la piccola proprietà condominiale della casa tra coloro i quali non dispongono di altro alloggio idoneo alle esigenze abitative della famiglia ed insieme di dare immediato lavoro a tutte le piccole imprese edilizie; il rifinanziamento della legge Aldisio; un sistema di acconti sulla buona uscita e sulle liquidazioni di fine servizio, destinati all' acquisizione di alloggi familiari. per il loro significato umano e per le grandi implicazioni economiche dirette e indirette, i programmi dell' edilizia abitativa saranno considerati dal Governo con assoluta priorità. il Governo riafferma la volontà politica di attuare la riforma sanitaria secondo un itinerario doverosamente adeguato alle necessità tecniche e alle possibilità finanziarie generali. senza volere qui scontare una più precisa delimitazione di temi, potrà dirsi che il regime di sicurezza sociale nel campo della malattia, da realizzare come punto d' arrivo, dovrebbe essere ispirato a questi principi: 1) comprensività (tutela della salute nel campo non solo della cura, ma anche della prevenzione e della riabilitazione); 2) universalità (applicazione della tutela a tutti i cittadini); 3) uguaglianza (benefici uguali di base per tutte le categorie, con l' eliminazione delle attuali disparità di trattamento); 4) solidarietà generale (reperimento dei mezzi finanziari col congegno fiscale, in ragione della capacità contributiva); 5) unità (responsabilità dello Stato per la gestione del servizio sanitario , e affidamento alle regioni del compito di gestirlo nell' area di rispettiva competenza). fissati i principi generali, si dovranno affrontare le prime realizzazioni, in un preciso calendario di tempi e con chiarezza di modi procedurali. i ministri della Sanità e del Lavoro presenteranno presto organiche proposte su tutta questa materia. al ministro della Sanità spetta inoltre il compito di proporre al più presto efficaci norme contro i trafficanti di droga che dobbiamo mettere in condizione di non nuocere prima che sia troppo tardi: la dolorosa esperienza di altri paesi ci deve essere di insegnamento. circa la politica dei trasporti, una maggiore armonizzazione deve essere programmata ed attuata tra strada ferrata, strade, vie marittime e aerovie (con tutti i relativi problemi aeroportuali, di assistenza al volo, eccetera). auspichiamo la rapida approvazione legislativa del programma per le Ferrovie dello Stato , approvato di recente dal Cipe. la politica dei trasporti sarà ideata e sviluppata in coordinamento con l' assetto del territorio e con i problemi dei lavoratori e degli studenti pendolari nelle grandi città. onorevoli colleghi , a nessuno sfugge che gran parte dei nostri programmi per il futuro è legata inscindibilmente al buon risultato della riforma tributaria in corso . è questa anche una occasione unica per porre su nuove basi i rapporti tra i cittadini e lo Stato e per dare un supporto più efficiente a tutta l' azione pubblica. la riforma è insieme un fatto giuridico, tecnico e di costume che caratterizza un' epoca politica. un' azione a fondo va condotta per mantenere l' impegno indifferibile di entrata in vigore dell' imposta sul valore aggiunto al 1° gennaio 1973 e per cercare di attuare alla stessa data tutto il resto della riforma. il Governo è impegnato a portare tempestivamente alla commissione parlamentare per i pareri, i testi riguardanti l' intero arco dei provvedimenti delegati e fa un sostanziale affidamento sulla Commissione speciale di cui sa, per la precedente esperienza, quale sia la capacità tecnico-giuridica e lo spirito di lavoro. nei prossimi giorni, in sede di ratifica del decreto legge sull' IVA, il ministro delle Finanze fornirà al Parlamento le notizie sullo stato di preparazione degli schemi di decreti e degli strumenti esecutivi per la riforma, ed io non entro ora in dettaglio, limitandomi a ripetere che è comunitariamente impensabile qualsiasi ulteriore proroga per l' IVA. aggiungo, inoltre, che non mancano mezzi tecnici idonei per far sì che la sincerità fiscale e la chiarezza di dati acquisiti non comportino per il primo periodo intollerabili aggravi. come insegnò Vanoni nel 1951, quello che importa è che un sistema nuovo sia adottato senza ingiuste resistenze e con un margine di reciproco credito che non si deve fatalisticamente considerare irrealizzabile. il progressivo allontanamento — forse inevitabile per le esigenze immediate di reperimento di fondi manifestatesi via via — dall' indirizzo di Vanoni sulle aliquote decrescenti è sicuramente una delle cause della parziale crisi in cui il nostro sistema tributario è andato a cadere. è diffusa la preoccupazione di un aumento dei prezzi collegato con l' attuazione della riforma tributaria . abbiamo chiesto uno studio al Consiglio dell' economia e del lavoro che lo ha realizzato con acutezza e realismo, proponendo alcune graduazioni impositive sui generi di prima necessità e mettendo in evidenza che vi è una sostanziale compensazione per cui il fenomeno temuto non dovrebbe accadere, almeno in misura sensibile. sappiamo, però, come in proposito giuochino anche fattori emotivi e speculativi. i commercianti hanno più di altri chiesto al Governo la salvaguardia temporanea per il collegamento — cui ho già accennato — tra accertamenti per l' IVA e imposizioni dirette; è una preoccupazione giusta di cui ci facciamo carico, ma esigiamo la collaborazione degli operatori economici per far fronte ai rischi della speculazione congiunturale che cercheremo di fronteggiare anche con lo strumento delle tariffe pubbliche e con l' uso degli altri mezzi (comitati prezzi, eccetera) di cui lo Stato dispone. ma è bene ricordare che sul costo della vita influisce direttamente l' equilibrio del bilancio statale e della finanza pubblica in genere. non voglio davvero presumere di porre come obiettivo del nostro Governo il risanamento del bilancio, ma queste cose vanno richiamate al senso di responsabilità prima nostro e poi dei nostri amministrati. onorevoli Deputati , già nel parlare di programmazione, e in altri punti, ho avuto occasione di far cenno ai rapporti tra Governo e sindacati, che io reputo utili e doverosi, nella conoscenza e nel rispetto reciproco delle competenze e delle responsabilità di ciascuno. il collegamento tra politica economica e grandi impostazioni contrattuali — che anche le confederazioni debbono con autorevolezza poter impostare organicamente — è di elementare evidenza. ed è soltanto un ricercatore di pretesti chi si scandalizza vedendo considerare positivamente il preannuncio di una tendenza delle confederazioni stesse a poter essere strumenti di garanzia per la validità dei contratti ai vari livelli e di autoregolamentazione dell' esercizio dei diritti sindacali in alcuni servizi pubblici essenziali. eppure, certi critici sanno bene da quali parti vengono i pericoli per la democrazia dei lavoratori, insidiata — in una effettiva, anche se non voluta, convergenza — dall' infantilismo anarcoide di gruppuscoli, e da assurde volontà di rivincita di piccoli nuclei di imprenditorato reazionario. in questo spirito noi, non dico affrontiamo, ma andiamo incontro al prossimo autunno. sforzandoci, nell' interesse congiunto dei lavoratori e della comunità nazionale, di essere attenti mediatori, non nel significato deteriore di una neutralità di fronte ai temi in giuoco. ma, della necessità di difesa e di esaltazione dei presupposti del contesto produttivo nel quale si è potuto fin qui realizzare lo sviluppo dell' Italia democratica e sul quale devono fondarsi la ripresa economica e la sicurezza del domani in chiave europea per i lavoratori e per le loro famiglie. la nostra politica estera ha lo scopo fondamentale di contribuire alla pace, nel progresso economico e sociale e nella sicurezza. ciò spiega la nostra costante fedeltà all' Alleanza Atlantica e la partecipazione alle Nazioni Unite . la costruzione dell' Europa nasce dallo stesso fine di pace e dal proposito di mettere i popoli del nostro continente in grado di assolvere alle loro storiche responsabilità. constatiamo con sodisfazione che l' Alleanza Atlantica ha assolto ed assolve la sua duplice funzione di difesa e di distensione. dimostrata anche dal suo contributo alla preparazione della conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa, per l' attuazione della quale il governo italiano è impegnato a lavorare attivamente. in tale quadro il Governo continuerà ad intensificare i contatti con l' Unione Sovietica e gli altri paesi dell' Europa orientale per favorire una feconda convivenza tra tutti i popoli del continente europeo, basata sul pieno rispetto della indipendenza degli Stati e dei diritti dell' uomo . noi ci auguriamo che il dialogo tra est e ovest possa permettere, con il mantenimento dell' equilibrio di forze in Europa, un minor costo dell' organizzazione difensiva. ne sarà favorito il miglioramento delle relazioni fra le popolazioni del nostro continente, nonché l' incremento della cooperazione tecnica ed economica con il terzo mondo . il processo di unificazione dell' Europa continua a costituire il cardine della politica estera italiana. il Governo, che ha già approvato il disegno di legge per la ratifica del trattato di adesione della Gran Bretagna , della Irlanda, della Danimarca e della Norvegia, è lieto che questi paesi uniscano le loro forze ad un' opera che sarà feconda per l' avvenire comune. nel prossimo incontro fra i capi di governo dei dieci paesi ci si propone di meglio definire i caratteri che deve assumere la Comunità Europea , protesa verso un' autentica unione economica sostenuta da istituzioni solide ed efficienti, che possano assicurare la democratica partecipazione dei popoli alle decisioni comuni. sulla duplice e convergente strada di un ampliamento delle responsabilità del Parlamento europeo e di un efficace coordinamento delle attività nazionali nella politica estera e nella difesa, noi vediamo come sia finalmente consentita all' Europa un' autorevole voce nella comunità mondiale. il rafforzamento e l' allargamento della Comunità consiglia di dare crescente impulso alle relazioni con gli altri paesi europei . in particolare il Governo è lieto di constatare che i nostri rapporti con l' Austria si svolgono in una atmosfera di cordiale collaborazione. i rapporti con la Jugoslavia continuano ad essere improntati ad uno schietto spirito di amicizia nel rispetto degli accordi esistenti, il che favorisce l' intenso sviluppo degli scambi economici e culturali. per il nostro paese è di vitale importanza lo sviluppo economico e sociale di tutti i popoli del Mediterraneo. le amichevoli relazioni che manteniamo con tutti i paesi arabi e con Israele ci consigliano di favorire la ricerca di una soluzione politica di un conflitto che ci preoccupa e che da troppo tempo rallenta — anche con la chiusura del canale di Suez — il progresso delle popolazioni di gran parte dei paesi del Mediterraneo. nello stesso spirito di amicizia verso tutti i nostri vicini, l' Italia ha contribuito alla conclusione del recente accordo fra il Regno Unito e Malta. ed è confortante constatare come i nostri rapporti con Malta si sviluppino in un' atmosfera di cordiale amicizia e di crescente collaborazione. nostro vivo desiderio incrementare gli scambi economici e culturali con tutti i popoli dell' Africa settentrionale. in questo quadro va inserita, nonostante le recenti difficoltà, la nostra aspirazione a giungere, con la Libia, a proficui rapporti di reciproca fiducia. al fine di assicurare un pacifico e prospero avvenire a tutti i popoli del Mediterraneo, l' Italia ritiene fondamentale la convocazione di una conferenza per la sicurezza e la cooperazione nel Mediterraneo, da riunire appena la situazione generale lo consentirà. anche con gli altri paesi del continente africano intratteniamo rapporti di cordiale amicizia e di proficua collaborazione, che desideriamo rafforzare. l' allargamento della Comunità apre favorevoli prospettive ad un ulteriore sviluppo degli scambi, e ad una utile espansione dei rapporti associativi. volgendo lo sguardo agli altri continenti, il nostro preoccupato pensiero corre all' Indocina. noi speriamo vivamente che il rapido ritiro delle truppe americane e le ultime costruttive proposte avanzate da Washington facciano sì che l' imminente ripresa dei negoziati di Parigi porti a concludenti risultati. la ricerca di un nuovo equilibrio tra i popoli dell' Asia ha ricevuto un fondamentale contributo dal reinserimento nella politica internazionale della Repubblica popolare cinese . tutto ciò favorisce, dati i nostri cordiali rapporti con tutte le nazioni dell' Asia, e in particolare con il Giappone, l' intensificazione degli scambi fra l' Italia e l' Oriente in ogni settore. i tradizionali vincoli che ci legano ai paesi dell' America Latina , — dove svolgono la loro generosa attività milioni di italiani, rafforzano la nostra speranza nell' ulteriore sviluppo di una storica collaborazione, che trova i suoi durevoli motivi non soltanto nei convergenti interessi economici, ma anche in una comune rasatrice di civiltà. il Governo continuerà a dedicare il massimo impegno alla cooperazione culturale, scientifica e tecnica con l' estero. gli strumenti legislativi che il Parlamento ha di recente messo a disposizione ci consentiranno di dare ai paesi in via di sviluppo il tangibile segno della nostra solidarietà. oltre cinque milioni di italiani sparsi per il mondo contribuiscono con le loro preziose energie al progresso di molte nazioni. ad essi va il cordiale e fervido saluto del Governo, il quale continuerà nel suo doveroso impegno inteso alla difesa dei loro diritti. continueremo quindi nella difficile azione per assicurare l' effettiva parità dei nostri lavoratori con quelli dei paesi di residenza. al superamento di alcuni squilibri regionali, che ancora oggi sussistono nell' ambito della Comunità, dovrebbero contribuire la favorevole evoluzione in corso e le possibili offerte del « fondo speciale europeo » , strumento per attuare un' adeguata politica sociale e regionale. il Governo continua a guardare alle Nazioni Unite come ad un fondamentale strumento di pace. l' Italia, nel ribadire la sua piena adesione ai principi e agli obiettivi dello statuto, continuerà ad impegnarsi per rafforzare ed adeguare le strutture dell' Onu alle nuove esigenze della comunità internazionale in questa prospettiva porremo un crescente impegno nella tutela dei diritti dell' uomo , nella lotta contro la discriminazione razziale, nella difesa dell' ambiente naturale . con lo stesso spirito parteciperemo ai programmi per l' assistenza ai paesi in via di sviluppo . l' Italia, che fa parte del comitato di Ginevra sul disarmo, auspica che una più larga partecipazione internazionale favorisca quei concreti progressi che i popoli di tutto il mondo concordemente invocano. onorevoli colleghi , la complessità dei problemi che urgono, una diffusa ansia per la salvaguardia del lavoro e della sua giusta retribuzione, le difficoltà che si incontrano per suscitare nuove iniziative che offrano occupazione a chi ancora non ne ha, l' insidia di una criminalità agguerrita e disumana, la coscienza di doverci cimentare nei commerci con nazioni più robuste e meno tormentate: tutto cospira a suscitare preoccupazioni e a farci sentire il peso dell' impegno che noi personalmente ed i nostri gruppi politici ci siamo assunti. ma volgendo indietro lo sguardo nella ormai quasi trentennale vicenda dell' Italia repubblicana, constatiamo che i momenti non difficili sono stati ben pochi: eppure ogni volta si sono trovate le soluzioni adatte, attraverso una dialettica politica della quale il Parlamento è sempre stato la più feconda e costruttiva espressione. ed è non solo per obblighi costituzionali che il Governo affida al Parlamento le sue possibilità di esistenza e di lavoro, consapevoli, come tutti noi siamo, di poter da parte nostra offrire alla pubblica causa soltanto un grande desiderio di agire senza risparmiarci perché venga rimosso dall' orizzonte della nazione ogni pesante motivo di turbamento, di pessimismo e di paura e perché si realizzino le aspirazioni comuni di lavoro e di pace.